国有重点企业管理体制的完善研究

作者：沈宏超 洪功翔 常虎林中国论文范文

国有重点 企业 都是一些关系到国计民生的大企业，正因为如此，政府一直很重视国有重点企业的改革。现在，国有重点企业控制着国民 经济 命脉，在提供生产和生活设施等公共产品、 发展 高新技术产业、维护经济和社会公平、保障国家经济安全、增加就业等方面起着无可替代的作用。但国有重点企业管理体制仍存在着诸多缺陷，对国有重点企业的管理体制的改革仍须继续深化。

　　一、关于国有重点企业

　　从广义的角度来说，国有重点企业是指关系国计民生的重点行业的大企业，国家会在政策上或资金上对其进行重点扶持。国有重点企业包括中央所属的大型国有企业也包括地方所属的部分大型国有企业，这些企业当中有些是经营性的国有企业，有些是垄断性的国有企业，可以说，国有重点企业是国有企业中的精华。从狭义的角度来说，国有重点企业就是国有资产监督管理委员会圈定的国有重点企业。国资委信息中心的数据显示，截至2008年5月份，全国国有重点企业的数量为451户(这一数据会随企业之间的兼并调整而变化)。与一般国有企业相比，国有重点企业具有这么几个特征：一是规模大。国有重点企业一般都是大型的国有企业。据介绍，截至2007年5月末，国有重点企业资产总额突破16万亿，达到160 748.1亿元。二是其所在的行业大多是关系到国计民生的重点行业，如石油石化、电信、电力、冶金、 交通 、煤炭、贸易、汽车、烟草、有色、机械、轻工、建材、纺织、 电子 、医药等。三是影响力大，对整个经济的发展有着举足轻重的作用。来自国资委信息中心的最新数据显示，2007年1—5月，国有重点企业利润增长延续“加速度”，共实现利润4 527.5亿元，增长36.2%。1—5月，国有重点企业共实现营业收入47 337.7亿元，增长20.4%。四是国有重点企业的经营目标具有多元性，经济调节、社会效益等也可能是国有重点企业的经营目标。国有重点企业虽然在数量上所占比重较小，但其特点决定了他在国民经济中所发挥的作用是巨大的。

　　二、国有重点企业管理体制存在的缺陷

　　改革开放以来，我国在国有重点企业管理体制改革上已经积累了一定的经验，并取得了一定的进展和成绩。但随着国有企业改革的深化，国有重点企业管理体制深层次的问题和矛盾也开始不断地暴露出来，这表明国有重点企业管理体制还存在着缺陷，主要表现在以下几个方面。

　　(一)对国有重点企业的管理仍较分散

　　2003年，经全国人大同意，国务院设立了国有资产监督管理委员会，并于5月13 日颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》， 中国 的国有资产管理体制进入了一个新的发展时期，但国资委的监管范围是有限的。

　　从行业的角度来看，当前国资委的监管范围是非 金融 类的经营性国有资产，金融机构的国有资产、行政事业性资产和资源性资产未划入国资委的监管范围；即便是非金融类的经营性国有资产，如烟草、铁路、邮政等特殊垄断行业也不在国资委监管范围内(郭春丽，2006)。国家为了有效地对中国银行、中国建设银行、中国工商银行和中国农业银行四大国有商业银行进行管理，于2003年12月成立了中央汇金投资有限责任公司，代表国家管理投入到以上银行中的资产。而烟草、铁路、邮政等特殊垄断行业则归各自的主管部门管理。国有资产监督管理委员会实际上只是对部分国有企业进行管理，总体上说政府还未建立对国有重点企业统一管理的体制。对国有重点企业的多头管理不利于各行业国有资源的有效配置，不利于各行业国有企业之间的分工协作，不利于各行业国有重点企业重要职能的发挥，提高了对国有重点企业的监督管理的总成本。

(二)政企仍未分开

　　我国现在行使国有资产管理职能的机构是国有资产管理委员会。调查结果显示，接近90%的国有企业高层管理人员将国资委定位为政府部门，只有少数认为国资委仅仅行使了国有企业出资人的职能(李博，2006)。这在一定程度上表明国资委还没有真正行使股东的职责，而更像一个行政管理部门。

　　对国有重点企业管理体制改革的目的之一就是要实现政企分开，使企业成为真正的市场主体。银温泉(1998)认为，政企分开有三层含义：国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开(即政资分开)；国有资产监管主体与经营主体分开，出资者所有权与企业法人财产权分开，完善的国有资产管理体制应该能够实现这三个“分开”。但在现在，国有重点企业的主管部门的职责并不是很明确，主管部门既扮演出资人的角色，有时又扮演经营者的角色，对企业的经营横加干涉，主要表现在以下几个方面：一是“拉郎配”，用行政的方式推动国有企业的合并与重组；二是直接干预企业经营，要求中央企业将企业主业限制在三个以内；三是越俎代庖，公开为国有企业招聘高管，如副总经理、总工程师等。国有重点企业的主管部门对国有企业的内部事务如此具体管理，已经离出资人的角色相去甚远，更像所有国有企业的总经理，而国有企业则像其管辖的一个个车间，在其指挥下进行生产，国有企业还并非真正的市场主体。(三)产权仍不明晰

　　部分西方产权经济学家将产权明晰等同于产权私有化，认为只有私有产权是界定明晰的。张五常说：“清楚的权利界定是私有产权。”菲吕博腾和配杰威齐也认为：“由私人拥有的资源经常会配置到最有价值的用途上去。”而产权公有就是产权模糊，必然导致效率低下。与此类观点相对立，我国许多经济学者认为公有产权的界定是明晰的。高鸿业在《私有制、科斯定理和产权明晰化》中说：“在公有制下，整个国家的财产归全民所有，其产权是明确无误的。”丁冰也有类似的观点，他认为，在我国“国有企业属全民及其代理者社会主义国家所有，主体非常明确”(李青，2008)。

事实上，产权明晰至少包括了两层含义：一是产权有明确的所有者；二是产权所有者的责、权、利也是明确的，并且产权所有者具有经济性人格。产权有明确的所有者仅为产权明晰指明了方向，是形式而非本质；产权的责、权、利明确才是产权明晰的实质所在，是实际意义上的产权明晰。

　　就当前的情况而言，国有重点企业的产权关系实际上是不明确的。虽然现行 法律 承认全体人民或国家是国有重点企业财产的所有者，但国有重点企业的主管部门实际上掌握着所辖国有企业的各种权利，包括人事任命权、企业经营权、企业收益权等权利在内的所有者权能。这一产权制度安排使国有重点企业的主管部门掌握了几乎全部的所有者权利，但却不必承担所有者应该承担的责任。国有企业产权不明晰极大地降低了主管部门对国有重点企业的监管效率、甚至有可能导致国有资产大量流失。

　　(四)仍是重资产管理轻职能管理

　　1978年十一届三中全会后，国家发布了一系列有关“放权”、 “让 利 ”的 重 要举措，并在1983年和1984年分两步“利改税”，将国有企业的利润以税收的形式上缴国家财政。这在很大程度上激发了国有企业生产经营的积极性。1984年的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出国有企业的所有权和经营权是可以适当分开的，由此产生了诸如承包经营制、租赁经营制等经营形式。1998年起，国家开始了国有资本管理体制的改革，我国陆续出现了企业集团和股份公司等经营形式。随后，国家成立国有资本专职管理部门即国有资产管理局，这表明国家已正式把国有资产的保值、增值作为对国有企业管理的目标。2003年，经全国人大同意，国务院设立了国有资产监督管理委员会，国资委的监管主要是经营国有资产，搞好这些国有企业的经济效益，实现国有资产的保值增值是国资委的首要目标。这一管理思路使得一些国有重点企业以赚钱作为其首要目标，凭借垄断地位抬高产品价格是那些大垄断国企赚钱最快的方式，但结果却降低了整个社会的总福利。

　　三、完善国有重点企业管理体制的思路

　　(一)深化产权制度改革，建立完善的 现代 企业制度

　　党的十五届四中全会提出，对于关系到国家安全、 自然 垄断、提供公共产品和劳务的行业，以及高新技术产业和支柱产业的重要骨干企业要控制。对于这三类行业和两类产业以外的国有重点企业都要进行产权制度改革，实现产权的多元化、明晰化与合理化。国有重点企业实现产权多元化的主要途径是对国有企业进行股份制改造。这一做法不仅有利于国有重点企业建立现代企业制度，而且可以使企业筹集到其发展所需要的资金。股份制作为一种适应商品经济和社会化大生产发展需要的企业产权组织形式，能够把分散的私人资本转化为集中的社会资本，把不同地区、不同行业、不同所有制结构的经济活动融为一体，促进经济活动和企业经营管理的高度专业化。实现国有重点企业产权清晰化途径有两个：一是在国有企业产权结构中引入私有产权，提高企业的产权明晰程度；二是政府成立一个专门的机构来充当国有企业所有者，让其行使企业所有者的职能，使缺位的所有者复位。所谓国有企业产权结构合理化是指国有企业产权结构应符合国有企业目标的要求，能更好地实现国有企业的目标。国有企业的产权结构不同，意味着政府对企业的控制程度也不同，所以政府应依据国有企业的不同目标而对其产权结构进行不同的调整。

　　现在，要建立真正的现代企业制度，必须针对国有企业的实际情况实行分类改革。对于竞争性领域的大型国有企业，绝大多数要进行规范的公司制改革，建立现代企业制度，实行彻底的产权结构多元化模式；对于一些自然垄断企业，如电力、电信、自来水、天然气和铁路运输等企业，则可以采取“大小”的产权结构模式，即国有产权占大头其他产权占小头的产权结构模式；对于少量特殊企业，如军工企业，则可保留国有资产独资权结构模式。转贴于中国论文范文 　　(二)完善国有资产管理委员会的职责

　　1.扩大国资委的监管范围，对国有重点 企业 实行统一管理

　　当前，国资委的监管范围还没有覆盖全部国有企业，从短期来看这一做法没什么不妥；但从长远来看，建立覆盖全部国有资产的统一国有资产管理体系，是完善国有资产管理体制的方向性选择，有利于各行业国有资资源的有效配置，有利于各行业国有企业之间的分工协作，有利于各行业国有重点企业重要职能的发挥，有利于降低对国有重点企业的监督管理的总成本。中国论文范文

　　2.限制国资委的权力，恢复其监管的本性

　　现在，国资委对其所监管的国有重点企业拥有莫大的权力，他对国有企业的重组合并、国有企业人事任命、国有企业经营主业的选择等方面拥有决定权。国有资产管理委员会对国有重点企业的监督管理权完全演变成了经营管理权，这是政府对企业经营的干涉，是政企不分的表现。因此，应限制国资委干预国有企业经营的权力，恢复其监督管理的本性。对国有企业经营中的违法违规行为、国有企业重大决策责任追究、国有企业经营者任期经营业绩考核、国有资产的流失、国有企业工人的权益等方面进行监督才是国资委的本职工作。

　　3.建立对国资委的激励约束机制

　　各级国有资产管理委员会虽然是国有企业的委托人，但和私有企业的委托人有着本质的区别，其本质身份还是代理人，是需要激励才能做好本职工作的代理人。建立对国资委激励机制可以从以下几个方面着手：一是允许国有企业委托人参与企业利润分成。各级国资委可以从其所管理的国有企业的利润中按一定的比例提成。这种办法是在承认委托人利益的基础上，出让部分企业剩余索取权，给其以激励。这一做法可以增强各级国资委监督的动力和积极性，监督管理得越好，企业的利润也就越多，自己分到的利益也就越大；假如监督管理得越差，企业的利润也就越少，自己分到的利益也就越少。这样就把国有企业的利益和监督管理者的利益捆绑到了一起，从而激励各级国资委去负起责任。二是赋予国有企业委托人股票期权。“股票期权”的最大作用是按企业 发展 成果对经营者进行激励，具有“长期性”，使经营者的个人利益与企业的长期发展更紧密地结合在一起，促使经营者的经营行为长期化。既然股票可以赋予企业经营者，当然也可以赋予国有企业的委托人。在利益的驱使下，国有企业委托人会不遗余力地对国有企业进行监督管理，以期获得更多的利益。

　　形成有效的约束机制，可从以下几个方面着手：一是建立国有企业委托人的辞退制度。如今的国有企业委托人几乎没有什么竞争压力。国资委工作人员是由政府部门委派的，具有国家干部身份。他们既没有来自社会的竞争威胁，也不会因为个别国有企业倒闭而被解雇。国有企业经营好坏，对他们本身没有直接 经济 利益关系，不会有切肤之痛，其行为也难免失常。建立委托人辞退制度可以使他们产生“后顾之忧”，让那些不作为和胡作为的委托人三思而后行。二是加强国有企业委托人的管理业绩考核。对国有企业委托人进行业绩考核可以提高其对国有企业监督管理的效果。对国有企业的业绩考核应以 科学 发展观为指导，按照精准考核的原则，健全业绩考核体系，完善考核目标确定机制和奖惩办法，强化价值管理。业绩考核指标的设计可以从以下几个方面来考虑：一是国有企业的利润指标。企业的经营目标就是要实现利润最大化，假如国有企业长期亏损不仅说明了企业经营者的无能，而且也说明国有企业的监督管理者的工作没有做好。二是考核国有企业的自主创新能力。三是考察国有企业长远发展潜力。四是考核国有企业制度的建设。可以说，国有企业的业绩就是一面镜子，可以反映出他的监督管理者是否尽到了责任。五是建立国有企业委托人向人民代表大会报告制度。国有企业是全国人民的企业，是社会主义公有制的根基，是促进我国社会主义经济发展的中坚力量。对国有企业的监督管理也决非小事，国有企业的委托人应该本着对全国人民公开负责的态度，定期向人民的最高权力机构即人民代表大会作国有资产监督管理情况报告。国家国有资产管理委员会应向全国人民代表大会作对央企的监督管理情况报告；各省的国资委应向省人大作对省属国有企业的监督管理情况报告；市、县级的国有资产管理部门应定期向相应市、县人大作对其所辖国有企业监督管理情况的报告。各级人大应依据各级国资委的报告，结合自己的调研，向相应的政府部门提出相关改进议案。

　　(三)对国有重点企业实行职能管理

　　在当前，国有重点企业控制国民经济命脉，在提供生产和生活设施等公共产品、发展高新技术产业、维护经济和社会公平、保障国家经济安全、增加就业等方面起着无可替代的作用。从整个国民经济发展的角度来说，即便是在市场经济条件下，利润最大化也不应是国有企业的唯一目标，其目标应该是多元化的，经济调节、经济安全、社会效益等都可能是国有企业的目标。因此，对国有重点企业的管理不应该单从资产的保值增值的角度来管理，更不应该把国有企业利润的多寡作为考核国有重点企业领导人业绩的唯一指标。为了向社会提供优质的公共产品、为了调节经济、为了维护经济和社会的公平、为了保障国家经济安全、在特殊的时期为了增加就业等等诸如此类的原因，国有重点企业可以牺牲自己利润，保持微利甚至微亏。据此，笔者建议将国有资产管理委员会改为国有企业管理委员会更为合适。转贴于中国论文范文