我国县乡财政改革现实推进路径的思...

　　 继农村税费改革、全面取消农业税后，我国财政改革又迈人了农村综合改革的新阶段。一系列基层财政改革的深入对农村体制、机制创新和发展生产力产生了重要影响。回顾我国县乡财政改革之路，一系列“自上而下”的中央政府推进式改革给县乡财政带来了新的机遇和挑战，一系列“自下而上”的县乡基层政府压力性改革创新，对省以下各级政府职能进行了勤口准确地的定位。

　　一、1994年分税制体制改革以来县乡财政改革实践之路

当前，我国县乡地方财政改革起因于这样一个逻辑：在外部竞争、生产过剩压力现有的财政体制下，农业经济的创收功能愈益降低，农村人口收入增长速度低于城市人均增长速度，基层政权财源捉襟见肘，财政困难。财政困难的压力一方面促成政府精简机构提高效能，另一方面刺激了基层政府的乱收费、乱罚款。在此背景下，中央宏观推出了一系列税费改革和财政收支管理类改革，修改了地方政府行政行为利益边界。在相应的财政府压力下和制度框架内，地方政府积极探索和推行了各种制度性的改革和创新，逐步地引出了系统的、全方位政府行政层级改革的讨论 （贾康、白景明，2002）。

　　（一）一系列“自上而下”的县乡财政改革，强化了对基层政府财政管理行为的约束

1994年分税制财政体制改革，对省以下事权和财权划分模糊，使得县乡基层政府在现实的财政压力下，选择了乱收费和制度外创收，为了规范约束县乡政府的财政管理行为，我国“自上而下”先后推行了一系列财政管理类改革。改革总体上来讲可划分两个阶段。

　　1.第一阶段。体现国家对农民实行“多予”、“少取”的政策方向，规范基层政府分配行为。其中主要的是从2000年开始的“农村税费改革”及配套的财政支出补贴。本次改革经历了三个环节。第一环节是从2000年开始，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。第二环节是从 2004年开始逐步免除农业税，到2006年在全国范围内彻底取消农业税，每年为农民减轻负担超过1200亿元。由于减少了收入，给基层财政带来压力，为此中央加大了转移支付（如图—1），以减轻由于税费改革给县乡财政带来的压力；第三个环节是随着国家财力的增强，加大了民生工程的支持力度，对种粮农民实行补贴（包括直接补贴、综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴及退耕返林补贴）等一系列扶农、助农、惠农政策。税费改革，规范了农村各项分配关系和行为。但随着税费改革和农业税的取消，县乡政府对上级政府财政的依赖加大，财政的主动权在逐渐降低。据调查，安徽的财政自给率由1995年的75%下降到2005年的32%（如表—1）。2004年安徽省有61个县对上级财政的依赖程度达58.3%，其中60%以上的有33个县，最高达到81%， 50%以下的仅有9个县（陈先森，2007）。

　　2.第二阶段。实行以促进农村上层建筑变革为核心的“农村综合改革”。取消农业税，大大减轻了农民负担，但是多数地方县乡财力紧张，农村基层政府和村级组织运转困难，农村公益事业发展缺乏资金，公共财政制度薄弱，基层政府职能转变滞后，乡镇机构臃肿，假如不能有效解决这些问题，农民负担就难以摆脱“加重一减轻一加重”的恶性循环。因此，在农村实施税费改革后，还必须推行农村综合改革，通过完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，使农村综合管理体制更加适应生产力发展的需要。这阶段改革是第一阶段的深化和必然，也从某一层面揭示出，我国县乡财政改革的逐步推进和深化。

　　（二）一系列“自下而上”的改革促成了对省以下行政层级关系的重新调整

财政，财是手段，政是灵魂，财政领域的一系列改革势必影响到政府行政体制。因此，为了确保改革的到位，中央加大了对基层财政的关注并加大了转移支付的力度，财力转移的增加引发县乡政府对事权关注的变化。在一系列“自上而下”改革的框架约束内，地方政府在实践中积极探索，开始寻求制度创新的路径，以寻求财权的“最大化”和事权的“有限化”，最为典型的就是催生了“乡财县管”、 “省直管县”和“乡镇政务服务中心”的一系列“自下而上”的体制类和管理类改革创新，从而使得改革进一步深化到行政管理体制领域，使得县乡财政进入一个新的时期。

　　1.“乡财县管”改革。取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，这样就堵住了县乡自筹资金的渠道（宋立根、邵源、吕旺实，2006）。农村税费改革、降低和取消农业税，又进一步对乡镇的财力产生影响。据调查统计，安徽的赤字乡镇个数出现了较快增长。由2000年的193个增加到2004年的336个（如表—2），且赤字乡镇个数占乡镇机构总数的比例呈现不断增长态势。

　　在安徽全省，2005年乡镇机构数减少，而财政一般预算收入在100万以下的由2004年391个增加到 788个，100万-500万元的减少到565个500万-1000万元的减少到97个。可见，乡镇的财政收入能力出现一定的转弱趋势，说明对体制转移支付的依赖性进一步加大。与此同时，1000万元以上的由74个增加到96个（如表—3），说明乡镇财力出现了地区间的不均衡，差距拉大。

　　在乡镇财力紧缩和地区发展不均衡的同时，中央和省加大了对乡镇的转移支付，出现了较大的资金“由上至下”的大量的资金流转。为了加大对各种支出补贴的管理，“乡财县管”就应运而生。“乡财县管”财政管理方式是指以乡镇为核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支，其核心内容是“乡财县管乡用”。“乡财县管”财政管理方式是为促使乡镇财政尽快走出困境并加快发展所做的积极而有益的尝试。“乡财县管”改革2003首先在安徽省试行。2004年，在总结试点经验的基础上，改革在安徽全省铺开，农业税取消后开始在全国许多省份陆续推开。截止到2006年，全国28个省市、自治区推行了“乡财县管”改革。各地推行的“乡财县管”改革的具体措施有所差异，但均强调“三权不变”，绕开“一级政府一级财政”的分税制的规定，减少由此而引发的改革阻力，同时各地在推行这项改革过程中，均配套实行了清理乡镇财政供给人员，优化支出秩序和结构，全面清查乡镇债务和债权等相关改革，有效地规范和约束了乡镇级财政的收支行为，从而缓解了县级政府相应的财政压力。

　　2.“省直管县”改革。在发展县域经济，缓解基层财政压力的要求下，各地依据自身情况对省以下分税制进行了不同程度的调整。自2002年安徽、湖北等省在财政体制等方面试行“省直管县”以来，到现在为止，全国已有河北、江苏、河南、广东、江西、吉林等 18个省试点“省管县”。试点地区“省管县”改革在推进上分为三种模式。第一种是财政体制意义上的“省直管县”。仅是在财政体制上实行，市仍然保留行政管理权，这种方式被较多地采用。第二种方式是“强县扩权”式“省直管县”。授予县一部分或大部分权力，即一些审批权的下放。第三种方式是“完全的省直管县”。在行政体制组织设置上实现市县同级，现在一直实行这种方式的是浙江省。无论何种方式的“省直管县”的改革，都有效地扩大县级政府的财政自主权，减少了政府分税层级，提高了财政资金运行效率，缓解了一定的基层财政压力。如安徽省2004年改革当年，财政总收人为520亿元，同比增长26.6%，其中有12个县财政总收入增幅超过全省平均水平。实行“省直管县”的浙江省省级财政仅通过“两保两挂”给欠发达县的补助和奖励，连续13年保证教师、公务员工资及离退休人员生活费按时足额发放。从深层次分析“省直管县”财政体制改革的原因不难看出，主要是随着市场经济体制的建立，现行行政区划和分税制财政体制目标的不相符合存在的问题日益暴露。“市管县”导致市级权力不断扩张，增加了政府层级，形成分税的难度，与此同时，又由于过渡时期的分税制度改革设计的不完善，缺乏科学、合理的转移支付制度，形成了省以下财力分配的“马太效应”，增加县级财政的压力。由此可见，“省管县”。的改革实质上是以财政体制改革为突破口的一次重大的制度性创新。随着改革的进一步推进，各地在“省直管县”的试点上，出现了由单独的财政体制向行政体制改革的过渡。

作者：管治华 王恩奉 来源：《改革与战略》2008