党的代表大会制度的历史沿革

【作 者】聂月岩/张家智

一、马克思主义关于党的代表大会制度建设的理论

马克思和恩格斯早在创建无产阶级政党的同时，就非常重视党的代表大会制度建设，并详细阐明了党的代表大会制度的重要地位。他们认为，党的代表大会制度是一切党的机关和部门产生和运行的合法性基础，也是他不同于秘密团体和宗教团体的根本点。这实际上提出了党的代表大会制度是党的根本制度和核心制度的重要思想。他们认为，党的代表大会是党的“最高权力机关”，而中央委员会是全盟的“权力执行机关”，要向代表大会报告工作。恩格斯在为共产主义者同盟起草的章程中明确规定：所有盟员一律平等，都有选举权和被选举权；同盟各级组织的领导人都由选举产生，并且可以随时撤换；党的代表大会要定期召开。由此可见，马克思和恩格斯在建立无产阶级政党之初，就已经把党的代表大会制度作为实现党内民主的载体明确规定下来了。

列宁在建立俄国新型无产阶级政党的过程中，非常重视党的代表大会制度。在俄国社会民主党制定的党章中明确规定了党的最高机关是党的代表大会。1905年7月，列宁在《〈工人论党内分裂〉一书序言》中明确指出，“党的最高机关应当是代表大会，即一切享有全权的组织的代表的会议，这些代表作出的决定应当是最后的决定”。列宁还特别重视党的代表大会年会制度，他指出，应当把中央全会完全变成党的最高代表会议，每两个月召开一次会议。

二、新民主主义革命时期党的代表大会制度的有益探索

中国共产党从成立之日起，就十分重视党的代表大会制度建设，并始终把他作为中国共产党的党内民主制度建设的重要环节。党的二大通过的党章规定，全国代表大会是中国共产党的最高机关，每年由中央执行委员会定期召开一次。这标志着中国共产党的代表大会制度初步形成。

新民主主义革命时期，以毛泽东为代表的中国共产党人创造了党委制这一集体领导的原则，并使其逐步完善起来。党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度，有利于集体领导和个人负责相结合，有利于党的正确领导。毛泽东确定：凡是涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作任务的部署，干部的任命、调动和处理群众利益等重要问题方面的决策，必须由党委会进行集体讨论，充分发扬民主，最后按照少数服从多数的原则进行表决。他指出，党要在坚持集体领导的基础上，实行集体领导下的个人分工负责制度，做到集体领导和个人分工负责相结合。

三、建国初期党的代表大会制度的积极探索

新中国成立后不久，由于党的工作环境、工作任务和党的自身状况发生了重大的变化，以毛泽东为代表的中国共产党人对执政党的建设提出了更高的要求。1956年4月28日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上提出了实行党的代表大会常任制的设想。他指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。”邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中明确指出，党的代表大会是党的最高决策机关和最高监督机关。邓小平还特别强调坚持党的代表大会常任制，认为“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，他的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的”。

党的八大在党的组织建设和发扬党内民主方面有重大的创新，即把长期以来“全党服从中央”的提法改为“全国的各个组织必须统一服从全国代表大会和中央委员会”；把党的代表大会改为年会制和常任制，每年召开一次，每届代表任期五年。党的八大关于党的代表大会常任制的设想主要包括两个方面：一是代表常任，任期与党委相同；二是代表大会实行年会制，即每年召开一次党的代表大会会议。这一设想是国际共产主义运动史上的伟大创造，是中国共产党对马克思列宁主义建党学说，特别是关于党的代表大会制度建设思想的重大发展。

1956年11月，中共中央通过了《关于党的第八次全国代表大会以后召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》。1957年10月，中共中央又通过了《关于党的地方各级代表大会代表名额和代表改选、补选问题的规定》。当时全国各省、市、自治区一级党的代表大会(除西藏外)和1500个左右的县(自治县、市)，基本上都实行了常任制。

四、党的代表大会制度的恢复与发展

党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设的新的历史时期，党的代表大会制度建设也随之步入了恢复和快速发展的正确轨道。主要体现在以下几个方面：

(一)开展党的代表大会常任制的试点工作。党的十二大对各级党代会的时限作出了调整和规定，即党的全国代表大会每五年一次；省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的党代会，每五年举行一次；县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区的党代会，每三年举行一次；设立委员会的基层组织的党代会，一般每年召开一次。从1988年起，经中共中央组织部同意批准，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省的11个市县区先后开展了党的代表大会常任制的试点工作，并积累了许多宝贵的经验，创造了许多好的做法，在改革地方党的代表大会制度、建立党代表制度方面取得了一定成效。

(二)党的代表大会的召开及其委员会的产生逐渐正常化。党的十一届三中全会以来，特别是十三届四中全会以来，党的建设逐渐走上了有章可循、依法办事的规范化、制度化的正确轨道。首先，党的代表大会的召开时间有了明确的规范。党的十四大对地方党委的任期时限作了调整，将县一级党的委员会的任期由三年改为五年，并明确规定，县以上的各级党代会的时限都是五年。由此，党代会的时限规定和人民代表大会的时限规定相衔接，保持了一致性。其次，党的委员会制度建设不断取得新的进展。党的十三大从中央做起，建立了一系列有关政治局常委、政治局、中央全会的定期报告工作制度与工作规则，并要求地方各级党委组织也要建立和完善相关规章制度。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设的几个重大问题的决定》，对党委集体讨论重大问题作了明确的规定。1996年中共中央颁布了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，对地方党委如何有效地实行集体领导作了比较全面的制度安排。在党的十六届三中全会上，胡锦涛同志代表中央政治局向党的中央委员会报告工作，为进一步完善党的委员会制度起了重要的示范作用。与此同时，党的各级委员会的工作逐步规范，工作质量不断提高。

(三)健全党委会的工作制度，定期召开党委全委会议。现在各级常委会已经形成了一整套工作和学习制度，如集体领导和个人分工负责制度、议事决策制度、廉洁自律制度、民主生活制度、向全委会报告工作制度，等等。这些制度涵盖了思想、组织、作风能力等建设的各个方面，在实际工作中得到较好的贯彻和落实。各省市的各级地方党委每年都召开全委会议，及时传达学习中央和上级党委精神；对本地区经济建设、社会发展和自身建设以及其他涉及全局性的重大问题做出决策；听取和审议常委会的工作报告等。由此，全委会的职能进一步得到加强。

(四)民主集中制原则和调查研究的方法在常委会中得到贯彻。各省、市、县都制定了党委常委议事的规则，进一步明确了常委会议事、决策的原则、范围等，常委民主生活会的质量有了较大的提高，对加强常委班子的思想作风建设起到了一定的作用。不少地方制定了各项有关的责任制度体系，确保了各项工作规范运行。各级党委常委会、全委会结合工作实际，进行经常性的调查研究。不少地方规定常委、委员每年要以一定的时间深入基层调查研究。有些地方还结合常委和委员不同的责任分工及能力专长，将全委会分成不同的小组，定期和不定期开展观摩研讨、交流，提出对策性建议。