城市管理中的“双环困境”及其...

【作 者】申剑/白庆华

在城市发展过程中政府起着巨大的推动作用。无论是城市的发展还是城市形成后的管理都离不开城市政府的作用，城市管理的实质也就是城市政府管理。城市政府在城市的发展和管理中承担着十分广泛的管理职责，如城市经济、城市规划、社会治安、文化教育、社会福利、市政服务、环境保护、城市交通等。随着城市经济的发展和规模的扩张，我国的城市政府在经济改革渐趋成功的形势下也面临着创新和改革的压力，否则将难以适应日益复杂的城市发展态势。正如学者D.F.Kettl所指出的，当代城市政府不得不面对下列一连串攸关治理能力的挑战：政府应该做什么？政府如何能够妥善达成众多的施政目标？政府需要具备哪些能力才足以胜任这些任务？城市政府、中央政府、企业部门及非政府部门等应该建立何种互动关系？并且如何建立？政府如何能增进民主并对民众负责？面对逐渐出现的新的治理模式，政府应如何保障全民的福祉而不是由少数个人或团体独占？如何提高人民对政府的信任感？简言之，面对当前新管理体制的发展，政府部门必须在治理过程中重新理清自己所应该担当的任务、扮演的角色、具备的职能以及与其他各类组织的新的互动关系(Kettl,2000:7-34)。

1　城市政府管理中的“双环困境”现象

随着经济、社会的发展，市民对城市政府的公共服务的需求日益增加，使得政府不得不扩张其组织规模和组织职能。各国政府都致力于“减少施政成本”、“提高服务效能”以提高治理能力。但是，财政来源日益短绌，市民对城市生活品质的要求越来越高，城市管理者经常面临内外交迫的“双环困境”(catch-22 situations)。即对内方面，管理者若要节约施政成本，最常用的方法就是删除部分施政计划、裁撤机关并且精简人员，但此举极易导致科层体系的抗拒、结构惰性的拖延、既得利益者的排斥；对外方面，管理者若想提高服务效能，满足市民不断增加的期望与要求，则常需增加赋税、扩大税基，扩大财政预算，增加可用资源，然而此举易引发立法机关、非执政党及普通市民的质疑甚至是严苛诘难。与此同时，在城市发展过程中，因城市的大规模扩张所带来的资金匮乏、交通堵塞、环境恶化以及城市贫困等问题也一直困扰着城市政府。

相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府自身拥有的资源也十分有限。城市政府所拥有的资源远不如中央政府，财政经费更是捉襟见肘。如何改进政府管理，降低公共服务成本，就成为城市政府管理中的核心问题。

为了解决城市管理中的“双环困境”，西方政府理论提倡“企业型政府”(entrepreneurial government)的治理方式，主张政府部门应该由一群富有企业精神的公职人员组成，塑造具有革新及适应能力的政府组织，以应对不断变化的环境。如美国学者奥斯本(D.Osborne)和盖伯勒(T.Gaebler)在《再造政府》(Reinventing Government)一书中称此为“第三种选择”(a third choice)；并认为，将企业精神引进政府部门，能超越“增加税收”或“减少支出”这种困境，可以有效提升政府的统治能力。罗伯特(Nancy C.Roberts)在其新着《公共政策的转型：企业型官僚与革新之动态》(Transforming Public Policy:Dyanmics of Public Entrepreneurship and Innovation)中也指出，政府是创造社会福利的工具，一旦过时即须重建，将僵化的官僚体系转换成具有革新精神的企业政府。杜鲁克(P.Drucker)在其新着《后资本主义社会》(Post-Capitalist Society)中虽然没有使用“企业精神”(entrepreneurship)一词，却另以“克服逆境”(turn around)一词来强调政府改革所应具备的精神。在此之前，杜鲁克在《革新与企业精神》(Innovation and Entrepreneurship:Practice and Principles)一书中也曾指出，政府机关应像商业机构，实施企业化经营，促进公共部门的企业化管理，是当前政府最主要的政治任务。这些理论与英国的“下一步”(Next Step)运动一起发展成为被称为“新公共管理”(New Public Management)的最新政府管理理论。20世纪70年代末、80年代初首先发端于英美国家的“新公共管理”，已经成为概括西方公共管理最新发展趋势的一个学术概念，并且在理论上和实践上得到了迅速发展；他以采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征，为政府提供了一系列管理公共部门的理念和工具，其核心思想是利用私法契约来提供公共服务。新公共管理最初具有两项意义，公司化管理和市场化。公司化管理意味着把私营部门的管理方法引进到公共部门，这些方法包括绩效衡量、结果导向的管理、强调预算支出的效益以及把市民视为顾客；市场化则意味着经由签约外包、准市场以及消费者选择等方式，将市场机制的诱因结构引进公共服务的供给体系。之后，美英澳等国推出“企业型政府”的概念：目标和使命导向，而不受法规命令的驱使；将市民视为顾客，提供服务；未雨绸缪，而非事后补救；努力开辟财源，而非只注重支出预算；强调分权，注重全面质量管理(TQM)；强调市场机制，抛弃官僚体制；加强政府与第三部门、利益团体和企业等全方位合作，以解决社会问题。

美国的D.Osborne和P.Plastrik从各国政府改革的经验中归纳出五种战略作为公共组织的战略的思考与行动，其主要目的也是为了克服城市政府管理所面临的“双环困境”：(1)核心战略：是指政府的职能应是集中在“领航”，而非“操桨”。具体做法包括精简业务、区分管制与服务的业务职能，设立新的领航机制。(2)后果战略：设计公平、客观及科学的绩效奖赏制度，以利奖优惩劣，激发组织成员士气。执行此战略的主要途径包括采取企业化管理、引进市场竞争机制、实施绩效管理。(3)顾客战略：其作用是调整行政人员与民众互动的方式，以顾客导向的方式处理行政业务，强调政府机关对顾客负责，以提高行政体系对外在环境的敏感度和回应力。顾客战略的执行途径包括提供顾客的选择权，以及采取“品质保证”(quality assurance)措施，要求政府机构设定顾客服务标准，以作为行政人员的行为规范准则。(4)控制战略：指行政组织将内部重要的决策权逐级下放，必要时可酌情授权社区。落实控制战略的途径包括组织授权、雇员授权和社区授权。(5)文化战略：此战略是五项战略中最为晦涩难明的部分，但政府改革的成效取决于能否改变行政人员的理念和行为习惯。文化战略可由三大途径加以落实，包括改变行政人员的工作内容及方法、管理行政人员的情绪与压力以及塑造“赢家心态”(winning minds)。

但是，新公共管理理论（或者称之为“新公共管理改革”）基本上都发生在英、美、澳、新西兰等盎格鲁—撒克逊体系的国家，作为大陆法系的我国基于政治法律传统应该选择法治政府模式进行政府管理改革①。在此基础上，合理吸收西方政府管理改革的先进理论，如，以企业理论、企业家精神来引导和影响城市政府的改革，使未来的城市政府更具有效性、回应性和前瞻性，以解决城市政府管理中的“双环困境”之问题。

2　城市政府在城市管理中的作用

现代政府理论认为，政府是为人民存在的，政府的政策和行为必须以增进民众福祉为宗旨，特别是经济稳定与增长、社会正义与安全及保障基本人权，这是民主政治下政府治理的核心和普遍的价值。依据皮艾尔和彼得斯(Pierre and Peters)的研究，过去100年来西方民主国家政府角色的转变经历了四个历程：(1)20世纪的前一、二十年，西方世界民主政治稳定地发展，政府的存在被视为一种“必要之恶”(necessary evil)，此一阶段政府介入社会及市场的程度不高；(2)到了第二次世界大战结束初期，西欧和美国先后进入了政府变迁的第二个阶段，政府被视为是追求社会变革、公平和经济发展的独有的、正当的和无法挑战的手段工具，“大有为政府”(big government)成为这个阶段的主要观念；(3)1980年代进入第三个阶段，英国撒切尔政府和美国里根政府最具代表，在相当短的时间内，他们就转变了前一阶段对政府角色的观点，政府不再被界定为解决各种社会问题的手段工具，相反的，政府本身成为造成这些问题的根源和原因，“最低限度国家”(minimal state)遂成为此阶段的主流价值，政府的职权范围不断被压缩；(4)1990年代初迄今是第四个也是最近的一个阶段，这个时期开始跳脱出“国家—市场”或“国家—社会”的二元对立观念，重新观察与思考政府在社会及市场中所应该扮演的角色，并开始以“新治理”(new governance)或“领航”(steering)等概念来重新界定政府的角色和职能(Pierre and Peters,2000:2-7)。

因此，城市政府管理的核心目标是要让政府更民主、更有绩效、更获人民信任。换言之，是要建立“负责的、绩效的、廉洁的、广受人民信任的民主政府，以促进经济发展、社会安全及增进全民福祉”。政府对内需要知道公务人员有无尽职；对外更需要知道公民的需求及期待；政府的服务公民是否满意，政府也需及时知道。现代公民社会不再满足于“知其然”，更要求“知其所以然”。换言之，“民可使由之，不可使知之”的愚民政策不再奏效。随着公民民主意识的提升，公民对于参与公共决策的要求将会日益增加。不论是政治偏好的表达，还是解决方案与执行细节的讨论，愈来愈需要公开、透明，否则，不仅难以争取人民的信任，亦无法获得公共政策的正当性。我们应该建立一个“好政府(good government)”，而不是大政府或是小政府，因为城市政府的规模在城市管理中并不意味着有效或高效（政府的有效性又是一个与政府的能力紧密相连的问题，他是以政府的公信力和公共权威为基础，包括了政府的势能、动能和潜能的一个综合概念，主要指政府运用自身特有的能力，推动集体行动、提供公共物品以满足社会需求的结果及其程度）。

按照西方新公共管理的理念，一个“好的政府”肯定是一个“高绩效的政府”，即以民众为核心，以结果为导向，用结果来衡量绩效，引进成本收益观念和思维，注重成本—效益的正相关，负责任地扮演公共服务者的角色。政府改革的目标应该是建设公共服务型政府。政府管理的过程及其结果应透明化、创新、有弹性；以公开及协同合作的方式运作，视自己的机关只是大系统的一部分，培育与其他公私部门和利益集团的关系。同时，打造公务人员的“3P能力”，即“绩效(Performance)、专业(Professionalism)、营销推广(Persuasion)”，因为他是民众信任政府的关键。简言之，政府角色定位适当，政府职能侧重于管制及法律法规的建设，建立公平的竞争环境，政府组织及人力精巧灵活，政府财政要尽量减少赤字。

3　城市政府管理中解决“双环困境”的途径

3.1　建立公平、公正的法制环境，保障市场经济的发展

城市政府面临的改革问题基本上可以分为三个层面：组织结构、经营管理和政府政策层面。在制度层面上，我国的城市管理应以“政府管理”为核心，“法律关系”为依托发展完善的法制社会，法律制度的建立应该是提供绩效管理的环境，而不是只求僵化地防范弊端或减少纷争。随着经济规模的不断扩大和多元化市场主体结构的初步形成，逐步建立各类企业公平竞争的政策环境成为一种必然，也是维护正常市场秩序和促进合理竞争的客观需要。因此，城市政府在此方面的功能是无可替代的，即建立公平、公正的、适合市场经济发展的法治环境。法治政府是公共行政追求的目标，他从本质上确定了行政主体的行为准则，同时排除了人为因素对政府的最大干预。法治政府是政府实现最高价值的保证，也只有在法制的权威下，公平、公正、代表性、响应、民主、科学、自由与廉洁等多元价值共生与共存的状态才能实现和维持。因此，城市政府应依据新的形势和条件进一步加快城市管理立法，修改过时的法规，逐步完善城市管理法律体系，使城乡规划、建设、管理的法律法规制度更加健全；同时，要重视城市管理中的执法和监督，要加快各种制度建设，保证依法行政，防止徇私枉法、以罚代法的行为。

3.2　建立协调机制，促进与各利益团体的协作

由于一般民众对政府的责任与期待程度很高，在城市管理中，政府在服务提供与资源运用上必须与中央政府、第三部门、相关利益团体协调合作，以恪尽掌舵职责。新形势下的社会冲突集中表现为“利益的冲突”，必须很好地处理各个不同阶层、各种不同利益集团之间的关系。城市政府要擅长于处理整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，学会处理社会各阶层、各地域民众之间的利益关系，学会处理经济和政治的关系。城市政府必须具有创新、弹性、有应变能力、务实、灵活的特点，并且善于结合民间资源，与中央政府协同发挥作用。在利益调整的过程中，政府的经济政策与社会政策，具有决定性的作用。因此，应当优化政府在调整收入分配方面的职能，努力克服体制性障碍，从体制的源头上解决行政性资源配置中的权力市场化问题，减少资源配置中的扭曲，严格限制行政权力领域。

3.3　定位适当的角色，处理好与中央政府间的关系

城市政府在城市管理中面临的另外一个问题是与中央政府间的关系。市场经济下资本的转移和流动使中央政府不可能履行特定的生产职能，只能由城市政府指挥与协调。中央政府要致力于种种制度的设计和愿景的构思，具有制度和战略策略的面向：制度上，提供各种机制；战略上，促进建立共同的愿景，鼓励创新的制度安排，设法弥补现在各种单一治理模式的不足，因为其担负着整合社会机制和社会凝聚力的责任。城市政府作为中观层面上的地方政府，起着承上启下的作用；他既要扮演执行者的角色，又同时扮演领航者和服务的提供者的角色。随着经济规模的不断扩大和多元化市场主体结构的初步形成，逐步建立各类企业公平竞争的政策环境成为一种必然，也是维护正常市场秩序和促进合理竞争的客观需要。这是市场经济体系逐步走向成熟的表现之一。政府作为社会管理者，其行为的动机不是追求自身的利益，而是以公共利益最大化为己任，通过提供公共产品、满足社会公共需要，为市场的有序运转提供必要的制度保证和物质基础，鼓励公平竞争的有序进行。城市政府在社会所能够允许的范围内掌舵，在协调各种不同的利益集团和配置各种资源的同时提供高质量的服务；城市政府必须明确地意识到自己的角色和定位并清楚地找出政府管理中的需求与问题，才能正确地选择适当的治理工具，履行适当的管理职能，并结合评估所选择的管理模式的成本和效益，优化绩效管理制度，建立高质量、高绩效的城市政府。而且，城市政府在管理的过程中还必须熟练地处理官僚体制、市场经济和利益集团等之间的平衡关系。

为了在有限资源条件下完成广泛的管理职责，我国城市政府可以借鉴美国的经验，缩短战线，将行政部门的主要精力投入到政策研究（如辨别城市发展的比较优势，明确城市发展的优先目标等）和强化城市政府的服务、指导、协调、监督职能上，同时，积极探索与市场合作的机制，调动企业家的积极性和创造性，整合城市区域内的社会资源，引导城市按照政府规划的方向发展。城市政府在公共产品和服务供应手段上向民营化方向发展。在公共事务的管理中适当运用市场机制，即确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资、代用券或凭单制度等，为公众提供有效服务。

3.4　建设节约型政府，“开源”与“节流”并重

城市政府执行中观上的政府管理职能，努力发展经济之“开源”的同时，也须关注“节流”的重要性。节流并不仅是节约资源，更重要的是城市政府要树立一种观念，建立一种制度，从源头上堵住浪费和高消耗的行为。在此过程中，政府应当成为建设节约型社会的表率。各级政府都要率先垂范，厉行节约，反对浪费，打造“节约型政府”，搞好政府机构的节能，不仅可以有效减少能源消耗、提高资源利用效率、节约财政支出，提高服务效能，而且还能使政府宽裕财政预算，增加可用资源，以更好地满足公民不断增加的期望和要求。

4　城市政府在城市管理中处理好几个关系

在解决城市政府管理中的“双环困境”的同时，应特别注意“注重结果导向的政府”与“社会公正”之间的关系，因为，政府具有公共性的天然本质，虽然可以引入市场机制等企业化的精神，但是不能够完全以私营部门的方式经营、管理。城市建设的中心问题要放在公众身上，要“投资于民”，要使那些“循规蹈矩工作的人们得到优质的医疗保健，支付得起儿童的保育费和教育费，能住得进平价住房”，并使他们有更多的就业机会。城市发展过程中的效率与公平之间的关系，体现在公民对城市政府的要求不仅体现在对物质生活方面，也关注社会的正义、民主、公民权利以及公众参与等方面。维护公平、公正是社会和谐的基础与前提。因此，城市政府在采取一系列措施推动政府管理改革的同时，应该在效率与公平之间寻求平衡点，在追求效率的同时也应注重提高社会公平正义的水准与理念，以为公众谋取最大福利为终极目标。

其次，注重城市的经济发展与城市管理之间的关系（城市政府的经济管理职能与社会管理职能之间的关系）。现代政府的社会管理职能主要是建立法制基础、投资于公共基础设施、保护社会弱势群体、保护和优化环境。城市政府的社会管理功能的有效发挥是坚持全面、协调和可持续发展的基本前提。政府的社会管理职能主要是通过制定并有效执行公共政策和公共法规，从而规范社会运行，化解社会矛盾，协调社会关系，维护社会公正来予以体现的。尽管我国现在实行的基本上是政府主导型的市场经济，城市政府一般在经济发展中都具有较强的主导性，但是，我国城市管理方式应该以“经济主导型”与“社会主导型”并重，改革城市管理的范围和形式，力争做到实现经济社会发展和城市管理相协调。因此，城市发展不仅要看经济指标，而且要看人文发展、资源利用、环境保护等指标，要坚持全面发展。在新的发展阶段，城市政府应进一步采取更加有效的政策措施促进城市发展，完善城市基础设施和公共设施，增强城市的综合竞争实力，充分发挥城市的辐射带动作用；建立、健全城市应对各种突发事件的预警和应急机制，以进一步提高抵御各种灾害的能力；逐步改善城市的生态环境质量。

结语

总之，城市政府在城市管理中应该倾听民众的声音，积极学习，系统、有计划地持续创新，运用并扩大政府资源，不断地创新政府组织、管理、政策、服务与沟通等模式，建立和谐的社会文化，提高战略规划能力，强化城市政府各部门的执行力，建立科学的政府绩效评估机制，有效创造公共价值，增进民众对政府的信任，在发展城市经济、满足财政需求的同时，兼顾民众不断上升的服务要求，提高公共服务的质量。

注释：

①法系是依据历史传统和外在形式等要素的不同而对世界各国的法律所进行的一种分类。在法理学以及比较法领域中，英美法系和大陆法系的划分是法学中公认的法律分类法。英、美、澳、新西兰等盎格鲁一撒克逊体系的国家属于英美法系国家，而法、德、日本以及中国内地等属于大陆法系国家。新公共管理运动主要发生在英美等英美法系国家，而像法国和德国这样的大陆法系国家并没有卷入新公共管理运动之中。详见：申剑，白庆华.从法律的角度看新公共管理.成都理工大学学报（社科版），2005,(4):100-105。