战前中国的区乡行政：以江苏省...

　　 20世纪上半期，中国县以下的农村基层政治结构发生了显著的变迁。这一变迁大体表现在两个方面：一是国家政权的组织触角向县以下乡村社会下延（深化）；二是乡村政治文化生态陷入整体性的危机（恶化）。杜赞奇、黄宗智等学者对这个时期华北乡村政治的形态做过深入细致的研究。① 杜赞奇认为，国家权力在乡村社会的扩张和渗透，极大地侵蚀了传统地方精英的权力资源，使得原在国家与村庄之间充当中介并偏重保护村庄利益的村庄领袖被一种掠夺、赢利型的经纪性人物所取代；国家依靠后者来推行自己的政策，但对后者缺乏足够的控制力；后者在充当国家组织触手的同时，利用国家所给予的法理权威谋取个人利益，从而形成国家与赢利型经纪合作榨取村庄的局面。这一局面直接导致两个后果：一是村庄政治日趋恶化；二是国家政权陷入一种“有扩张而没有发展”的“内卷化”漩涡之中。

杜赞奇的这一论述对20世纪中国国家政权与乡村社会的关系具有相当的诠释力。杜氏将注意力集中于国家政权扩张对乡村社会权力结构的影响，尤其关注国家机器的强化对乡村社会的负面刺激以及乡村社会的反应。这种影响和刺激对乡村社会结构的变动，确实起了相当突显的作用，不过，若漠视乡村社会结构本身的自主演变以及这种演变与国家权力扩张之间的互动，便不易判明这个时期乡村社会的变化哪些是国家权力扩张所致，哪些是乡村政治文化生态之自发自变，抑或多种因素共同作用的结果。

其次，杜赞奇的研究主要利用20世纪三四十年代“满铁”在华北6个村庄进行的实地调查所形成的资料。这批资料对认识该时期华北村庄层级的政治经济文化状态，具有相当重要的价值，但县衙门与村庄之间的政权组织，如区、乡两级政权的运作情形，就难以从这批资料中觅得踪影。不同层级的乡村政权，其情形当有所不同。在县以下基层政权结构中，区、乡两级政权及其运作，具有相当的重要性。与晚清、北洋相比，国民党执政时期国家机器的扩张进程显然更为快速。国民党控制较强的长江中下游省份，与国民党控制较弱的华北地区，其差异显然也是存在的。

本文试图对战前中国的区乡行政作一粗疏的探讨。战前十年间，江苏是国民党统治的核心地区。这一地区的情形大体上能代表战前国民党在乡村政权建设方面的成效、力度与特征，故本文选择以江苏省为中心，同时兼顾其他省份展开讨论。

　　　　一

国民党建立了中国历史上第一个党治政权。战前十年间，国民党党治体制在地方社会是如何落实的？其党的组织触角到底延伸到了哪一层级？

一个政党执政后，出于其政权统治的需要以及权力、职位所具有的诱惑力，其组织规模一般会迅速膨胀，以至于不得不采取某些措施来抑制其增长势头。战前十年间，国民党的情形却有悖常态。1927年“清党”前夕，国民党普通党员人数（军队党员和海外党员除外）约60万，“清党”后跌至22万。1930年以后虽有所回升，但涨幅不大。直至1937年1月，国民党普通党员人数仅52.6万。② 其中包含预备党员16万人，正式党员只有36万余人③，尚未恢复到1927年“清党”前的规模。10年间仅增加30万普通党员，表明国民党在执掌全国政权后， 几乎没有大规模吸纳社会新生力量。可以说，国民党在战前十年间根本不具备一党专政的组织力量。以江苏为例，1927年“清党”前，全省党员2.7万人，“清党”以后人数骤减。1928—1933年间，江苏的国民党员人数一直处于负增长状态。1934年以后有所回升，到1937年也只有1.7万人。当时江苏有61县，平均每县只有270多名党员。

假如进一步考察国民党党员与人口的比例，则更加清晰地显示出战前国民党之党力严重不足。以1935年为例，是年国民党普通党员和军队党员合占全国人口的比例，约为1／300。倘若将有名无实的军队党员摒除在外，则这一比例仅为1／900。在江苏，国民党员与人口的比例约为1：2000。④ 而同时期苏联共产党、意大利法西斯党与其全国人口的比例分别为1：65和1：25。⑤

　　战前江苏国民党党员人数

注：1934—1936年党员人数内，含预备党员人数。

资料来源：赵如珩编：《江苏省鉴》上册，第55页，新中国建设学会丛书第21，1935年；中国国民党中央统计处编印：《中国国民党各省市党务统计总表》（1935年6月、1937年1月），中国社会科学院近代史研究所特藏室藏。

党力不足不仅影响了国民党对政权的垄断，也制约了国民党对广大农村基层社会的控制。据1929年统计，国民党党员中，受过高等教育（含留学、大学、专科、师范、军警党校）的占27.1％，受过中等教育的占19.4％，受过初等教育（含小学、家庭教育、科举等）的占35.1％，没有受过教育的占7.5％，其他不详占10.9％。⑥ 衡诸当时中国国民的总体教育程度，战前国民党可以说是一个精英政党。再看战前国民党党员的职业构成，其中“农业”党员仅占10％⑦。江苏的“农业”党员约占13％。⑧ “农业”党员不等同于农民党员，大致可以视为居住于农村的党员（内中主要是农村精英与权势人物）。这意味着战前约90％的国民党员居住和生活在城市，广大农村很难见到党员的身影。当时舆论即指出：“不但在农民中很难找到党员，并且在一切农民运动负责人员中，在地方自治工作人员中，在农村文化教育负责人员中，以及农村经济建设负责人员中，都不容易看到党的踪迹。”⑨ 国民党号称以党治国，其实在广大农村根本没有实行者。“上层有党，下层无党；城市有党，乡村无党”，是战前国民党组织形态的写照。

大革命时期，在国民党、共产党和农民三者之间，大致存在一种上层国民党、中层共产党、基层农民这样一种差序格局。共产党事实上成为国民党与农民之间联系的纽带。国民党“清党”的结果，实际斩断了这个实现与下层民众联系的纽带。以大城市为基地，以知识分子和都市民众为主体的国民党党员与广大农村实际处于疏离状态。战前农村党员本来极少，而那些“少数在农村作事的党员，从他入党起，有许多人便是想把入党作成到城中来找差事的一个工具。因此，一个原来在乡村很纯良的知识分子，他不加入党，还能在乡村安心工作，一入党后便经常梦想到那高高在城市中的县党部、省党部，以及中央党部去工作，或者希望他的上级党部能因为同志的关系，而在城市的机关中介绍相当的位置”。这样一来，“不惟很难形成党在农村中细胞的发展，并且增加城市知识分子过剩的严重性”⑩。1930年，江苏省党部派员调查各县党部工作情形时发现，“各县同志在省会逗留者有五六十人。此五六十人之中，皆为各县负责党务工作之同志。”当时江苏61县中，几乎每个县党部均有人借故勾留省城，为个人仕途寻找机会。江苏省党部的调查报告将全省各县党务归纳为两类情形：一类是“可工作而不工作”，另一类是“要工作而不能工作”，结果是“无一好好做工作的县党部”。在各个县党部内，“委员与委员冲突，下级与上级反对，政府与党部倾轧，纠纷叠起，怪象百出”(11)。

1931年，国民党中央政治学校毕业生前往昆山、松江调查时发现，两地党员奇少，党部仅是招牌，党员从来不开会，连总理纪念周也是敷衍应付。昆山全县人口23万，而党员仅29人。松江县政府职员中，只有2名党员，一是县长，一是县长秘书。(12)

1934年1月国民党中央组织部的工作报告中特别谈到，江苏不仅省党部派系斗争激烈，各县党务亦时起纠纷，党员党籍十分混乱。国民党中央不得不训令江苏各县党部停业整饬。(13)

与县政府相比，县党部权力小、待遇差。县长与县党部书记，前者是一县的行政长官，后者是一县之党的首脑，名义上难分伯仲，实际上是一主一从的关系。国民党在中央一级实行以党训政，而在省县两级，却不允许党部干涉行政。县党部“除去唱高调，喊口号，贴标语以外，就无所谓工作。”(14) 在江苏，一个县党部委员月薪只有25—50元(15)，而一个县长的月薪则多达300元。在这种情况下，地方党部成为被人才遗弃的角落。

在战前，县以下乡村社会几乎不见国民党的组织踪影。国民党的组织触角尚未深入到区、乡层级。

　　　　二

国民党1924年改组时，依照苏联共产党的体制，确立了一套与国家行政层级相并行的党务组织系统。国民党执政后，这一体制实际上形成为双重衙门体制。不过，国民党铺设党、政双轨的进程并不完全同步。战前党的组织触角基本上止于县城，而政权的触角则逐渐深入到了县以下乡村社会。

近代国家政权深入乡村社会的进程，最早可追溯到清末新政之际。国民党执政后，这一进程明显加速。县以下基层政权建设的动力，主要缘自国家对社会控制和经济资源吸取的需求。1928年9月，南京国民政府第一次公布《县组织法》， 规定县以下的组织依次为区→村（里）→闾→邻四级。1929年6月，国民政府又颁布了一个新的《县组织法》，将村里改为乡镇，县以下仍分为四级：区→乡（镇）→闾→邻。各级的具体划分是：5户为邻，25户为闾，百户以上之乡（镇）为乡（镇），20—50乡镇组成一区。(16) 但这只是中央政府的法定形式， 各省完全依法执行者少。一些省区以中央法规缺少弹性，不适于当地情形为由，自行调整与变通。如浙江省在1928—34年间，区以下先是街村制，后改村里制，复改乡村制，再变为乡镇制。(17) 有的省区，省内各县亦互不相同。1930年，湖南省75县至少有31种不同名目的基层政权组织。(18)

遵循孙中山遗教，国民党中央规定县及县以下各级组织均为自治单位，其实与晚清地方自治如出一辙，徒托自治之名而已。南京政权初期，“一切政令逮县之后，即等于具文，无法推进”(19)。县长政令甚至难出县衙门。蒋介石鉴于县以下基层组织徒具自治形式，毫无实际内容，推行以来，匪特不见成效，抑且弊端百出，对贯彻国家政令甚不得力，乃于1934年12月，在南昌行营训令鄂豫皖赣闽等“剿匪”省份，实施“分区设署”，将原为自治组织的“区公所”改为官治性质的“区署”，并扩大区署组织，增加其经费，提高区长的地位，使“区”正式成为国家行政组织中的一级。区署建立后，区长为国家正式公务员，薪俸支委任七级至委任四级。区长任期由过去的一年延长至三年。(20) 这是中国历史上首次在县以下建立正式的行政层级。

值得注意的是，当蒋介石于南昌行营训令鄂豫皖赣闽5省推行“分区设署”的同时，南京国民政府立法院却通过《县自治法》，正式从法律上将县及县以下各级组织确定为地方自治性质，并宣布取消区级组织，将县以下的自治单位简化为乡（镇）→闾→邻三级。这显然与南昌行营的做法背道而驰。1935年1月，行政院依据南昌行营所颁《各县分区设署办法大纲》，令内政部通行各省参照办理。内政部奉令后，将大纲稍加变通，另订《县政府分区设署暂行通则》。当此通则尚未颁行时，立法院于1936年9月又修正通过《县自治法》，将县以下组织改为乡（镇）→保→甲。立法院与行政院各行其是。1937年6月，行政院正式通过《县政府分区设署暂行通则》，并通令各省施行。(21)

不难看出，战前十年间，南京国民政府对县及县以下组织性质的认定，一直在自治与官治之间摇摆。但无论名义或形式如何，战前县以下的政治组织实际是国家政权组织触角的延伸，始终未脱官治的轨道。分区设署与保甲制的推行，完全循入政治统制之途，更是背离了地方自治的精神。国民党战前所推出的一系列行政制度改革，诸如省府合署办公、县府裁局改科、行政督察专员制度以及分区设署与保甲制等，无一不是先行之于“剿匪”省区，而后推向全国的。这意味着国民党的地方政制改革大多是与共产党战略互动的产物。

在地方政制方面，由于中央的法令规章多次变更，而且政出多门，令地方当局执行时倍感困难，以至各省情形多有不同而呈现出歧异、紊乱的局面。

江苏在1928—1929年前后曾一度仿山西省举办村制，5家为一邻，25家为一闾，100家为一村，合若干村为一区，区直隶于县，但在数县试行未久即宣告破产。随后又在部分县市试行保甲。1934年开始在全省范围内推行保甲制。(22) 保甲制度在中国有着漫长的历史，其雏形可推溯到北宋以前，明清两代进一步完备。清末民初一度废止。保甲制在战前的重建，肇始于1932年，初行于鄂豫皖赣等“剿匪”省份，1934年通令在全国推行。推行保甲制后，各省县以下基层组织至少呈现出12种不同形态。(23) 其中江苏的基层政权组织依次为：县→区→乡（镇）→保→甲→户。据当时的保甲专家分析，相对“剿匪”省份推行保甲制后完全偏重“自卫”而放弃“自治”有所不同的是，江苏的保甲制与原有的自治组织相衔接，仍保留着区、乡（镇）两级自治组织，从而兼顾自治与保甲，较“剿匪”省份的保甲组织来得妥善。(24)

　　　　三

任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是组织经费；二是组织人才。在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构：一是正式领薪的官僚人数极少。19世纪末，清中央政府官员2622人，地方官13007人，另有武官7464人，共计不过23000人左右。在地方，平均每一知县大约要负责治理30万人。据称在大革命前的法国，大约每3000人就有一名地方行政官。(25) 二是非正式的吏役群体数量庞大。清代县级衙门，有“千县30万吏”之说。(26) 三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪前半期，中国士绅总数逾百万。(27) 中国传统社会就是由一个数万名官员、数十万名吏役和百万乡绅组成的群体共同支配的。这样一种独特的组织方式，在漫长历史岁月中成功地维系了一个地域辽阔、人口众多的农业社会的整合。

与清代国家正式行政权力止于州县不同，国民党想建立一个从中央直统到基层乡村社会的金字塔式的巨型官僚机构。而这一巨型官僚机构的建立，大约需要多少人力、财力的支撑呢？据当时人的粗略估算，全国县以下各级政权组织大约需要1300万名基层干部(28)，其中江苏大约需要80万人充当区乡保甲长。

如此庞大的基层组织群体，其数量已是清代乡绅的十余倍。在清代，国家只需一定的农业税收即可供养数万名官员。国民党执政后，省以下政权的财政收入仍主要建立在传统农业税收的基础上。国家政权的财政需求剧增，显然与传统农业经济的发展不相适应。1942年湖北省政府主席陈诚估算，鄂省实行“新县制”需要52万干部，若每人每月薪俸10元，全省每年就要6000多万元；若每人每月薪俸50元，全省每年就要3亿元。而当时湖北全年的财政收入仅1200万，支付一省行政人员的薪俸尚不敷远甚。(29) 很显然，国民党政权在深入基层社会的过程中，面临着巨额的财政负担。

财政负担之外，上千万基层干部从何而来？作为一个现代政党，国民党本可大量从基层社会中吸收党员，然后通过其意识形态的严格薰陶和组织训练，将党员源源不断地转化为基层干部。但战前国民党党员不仅人数有限，而且集中在城市和上层，农村党员如凤毛麟角。另一方面，自科举制度废除后，传统文人士绅逐渐衰亡，新知识分子城市化，乡村社会的政治文化生态急剧衰颓。士绅本是与皇权共生的社会集团，在科举停废，帝制倾覆后，士绅的“继替常轨”中断。清末最后一代士绅经过一二十年的自然递减，至二十世纪二三十年代已所剩无几。而且科举功名身份在民国时期已不再具有帝制时代的法理性权威，丧失了皇权体制的庇护。五四以后，随着新知识分子的大量涌现，旧士绅逐渐从政治社会的中心退居到边缘。随后，国民革命的浪潮席卷南方各省，农民运动风起云涌，乡村士绅势力首当其冲。除一部分有钱有势的大士绅迁居都市外，留在乡村的中小士绅或老成凋谢，或消极因循。1926年彭湃在海丰开展农民运动时发现：“二十年前，乡中有许多贡爷、秀才、读书穿鞋的斯文人。现在不但没有人读书，连穿鞋的人都绝迹了。”(30) 1930年毛泽东在江西寻乌农村调查时也发现：“近数年来，秀才们大多数无所事事”；“这班人多半是收租的小地主，一小部分教书，又一小部分以行医为生”。(31) 同时期湖北省民政厅在全省县政调查报告中也写道：“现在各县风俗……最堪忧虑者，厥惟士绅之不安于其乡，在乡者之不愿出而问事。”(32) 士绅离开乡村，迁居都市或外省者约占30％。在乡士绅中大多老成凋谢，因循敷衍，有的维持资产，享乐田园，有的囿于旧道德，缺乏现代知识，不足以协力地方政务，有的因时局纷乱，世风浇漓，洁身自爱，不肯出而任事，还有的受大革命时期农民运动的打击而退于无能。另有一部分劣绅作恶乡里，武断乡曲，或分立门户，派别倾轧。真正能达民隐，尚孚众望，并能协力地方的公正士绅寥寥无几。这意味着到20世纪二三十年代，拥有科举功名的最末一代士绅已濒临整体性没落的境地。

末代士绅衰亡没落之际，本是新知识分子群体成长崛起之时。但是，新知识分子与传统士绅不同的是，他已不再是四民之首。新教育制度培养出来的知识分子在社会上“自由浮动”，大部分与农工商三民相疏离，自然也难以赢得大众的普遍信仰。 这一点， 在乡村社会表现尤为明显。1936年《女子月刊》有文细致地描述了新知识分子在乡下人眼中的情形：

我们如往乡村中去实地考察一下，当可知道，现在一般未曾受教育的，对于知识阶级所抱的是一种何种态度。过去乡村中，秀才先生或书塾老师有极大的潜势力。他是一乡中的审判者，一乡中的号令者，一乡中的指挥者；他是一乡中所“佩服”的人；假如这位秀才先生或乡塾老师，果真是道德高尚，则他的话即可成为号令。……这种现象，从坏的方面来观察，是人民知识的低落，是绅权的膨胀；但如从好的方面来观察，亦可以说是知识界与非知识界的沟通。过去中国的各种设施，能够使大部分人民奉行，不得不归功于这层原因。但是现在学校出来的学生是怎样？虽则现在一般知识界的学问、理解力较之过去均属优良，但乡村中人士对于他们却全抱着不信任的态度，怀疑的心情，不但不愿听他们的话，简直亦不敢听他们的话。中国种种新政的实施，不能发生效果，这实在是一个重大症结。因为新政发施者是知识界，而要求效果，则须全国人民一致。一般人既怀疑知识界，不信任知识界，则对于知识界所发动的新政，自然不愿奉行，不敢奉行。(33)

乡村农民对新知识分子缺乏信仰，在很大程度上缘于他们对新教育的不信任。清政府在停废科举的同时，即开始兴办新式学堂以取代旧的私塾书院。但是，直到1930年代，私塾在中国各地尤其是农村依然十分普遍。据1935年中央农业实验所调查，全国各省私塾在农村教育中所占的比例，平均达30％，江苏占到50％。另据国民政府教育部同年公布的数字，私塾总数约占全国小学校数的1／3，塾师数约占全国小学教职员数的1／6，塾生数约占全国小学生数的1／8。(34) 据当时人的估计，教育部的这一统计数字远低于当时私塾的实际数量。

事实上，下层民众与新知识分子之间的疏离是双向互动的。在中国传统社会，士绅大多以农村社会为中心，其伸展手脚的空间主要是国家官僚机构鞭长莫及的“地方”或“乡里”，耕读在乡村，关心的事务也主要是农村。少数迁居市镇的士绅仍然与农村有着密切的联系，在某种程度上，城市只是日常生活享乐之所，而不是其安身立命之地。即使学而优则仕，亦多在不惑或知命之年结束宦游，回到家乡收拾田园。

但新知识分子的生活场所和活动空间发生了改变。过去私塾分散在城乡村镇，如今新学校主要集中于都市。大学固设于通都大邑，中学亦绝大多数设在省会一级城市。1935年中央农业实验所对22省961县的农村教育机构调查显示，在乡村教育机构中，中学仅占0.7％。(35) 同期另一项有关中学乡村化程度的问卷调查也显示，中学的生源虽然过半数来自乡村，而中学则绝大多数设于城市。(36) 1933年，行政院农村复兴委员会在江苏常熟农村调查时，好不容易碰到一位中学生，以至于在调查日记中慨然写道：“我们跑过的乡村并不少，碰到中学生却是第一次。”(37) 中学生在农村如凤毛麟角，除表明乡村教育衰颓外，新知识分子城市化自是一个重要因素。自西潮东渐以后，城乡之间的差距越来越大，农家子弟一旦接受中等以上的新式教育，便尽量留在都市而不愿返回乡村。大学毕业留在大都市，中学毕业也想方设法留在省城和县城，城市成为新知识分子的生活场所和工作活动中心。1930年，上海《民国日报》有一篇题为《乡村颓败了》的文章这样写道：

年年大批的毕业学生自乡村跑进都会，不见一个返到乡间，……乡村小学教师宁愿来都市为书局报馆抄写，……都会的漩涡卷去了乡村的干柱，剩下的只有老弱和稚幼。……乡村衰败了，没有一些生气，和黄褐的土块成了调和的色彩，死静、凄冷、枯暗、荒塞、简陋占据了整个乡村。(38)

在知识分子城市化的潮流下，乡村社会成为一个被精英遗弃，管理日趋失序的地区。1934年湖北省襄阳县县长称：“近数年来，士大夫阶级类多全家去乡，侨居他埠，而无产失业之徒，或从戎，或附匪。其土著大多数为自耕农，识字甚少，程度极低。故甲长中什九不识字，保长虽较优，而识字人数亦不逮半数。保甲制度难于推行，实亦原因之一。”(39) 襄阳县的情形是当时中国广大农村的缩影。

知识分子群集都市的结果，都市各部门人浮于事，而农村则倍感人才稀缺。1936年5月，蒋介石在一次地方高级行政人员会议上谈到，邮政局招收邮务生，普通机关招考录事，每月薪金不过一二十元，往往只有两三名缺额，而有几百人应试，其中不少是大学毕业生。(40) 而另一方面，地方自治人才却非常奇缺，“一省之中，省政府主席及民政厅厅长常觉到县长人选困难，能够一肩担起筹备一县地方自治的人才，极难物色。一县之中，县长又感觉到区长人选困难。……至一区之中，乡镇长人选亦复困难。……至闾邻长则更人选困难。”(41) 梁漱溟在从事乡村改造运动时，“所最感困难的问题：一就是村中无人，一就是村中无钱”。他于1929年从广州北上，游历考察了江苏昆山徐公桥、河北定县翟城村以及山西太原等地的乡村改进运动，发现村长问题是各处所共同困扰的一个难题。他在考察记中写道：“象今天这世界，还有什么人在村里呢？有钱的人，都避到城市都邑，或者租界，……有能力的人亦不在乡间了，因为乡村内养不住他，他亦不甘心埋没在沙漠一般的乡村，早出来了。最后可以说，好人亦不住乡村里了。”(42) 战前有人调查江苏苏州、无锡、常熟三县地主居住地的情况，其中苏州的地主只有5％为“在乡地主”，95％为“不在地主”；常熟15％的地主为“在乡地主”，85％为“不在地主”；只有无锡有60％的地主为“在乡地主”，40％的地主为“不在地主”。(43) 有钱人、有能力的人和“好人”相继离开乡村后，乡村人口主要由两类人组成：一类是贫弱无助的穷人，一类是游手好闲，作恶乡里的流氓地痞。其结果，乡村教育日趋退化，乡村自治日趋衰败，乡村宗族组织逐渐萎缩。末代文人乡绅衰亡后、留下的“权力真空”多由土豪恶霸来填充。传统文人乡绅尚有旧的道德秩序可守，后者则完全是一群无法无天的边缘势力。

在这种情况下，国民党政府面临着三种选择：一是象中共那样，彻底打倒土豪劣绅，实行土地改革，依靠农民，重建农村基层政权；二是放弃对广大农村的控制和管理，将国家权力退回到县衙门一级；三是将国家政权强行向下伸张。

对国民党而言，既要“安内”，又要“攘外”，需要大力汲取和动员乡村社会的人力物力资源，必须强化对乡村社会的控制。自1927年与共产党分家后，国民党的意识形态和阶级基础日趋右转。第一和第二种选择均非国民党所愿，唯有第三种选择。但在乡村政治文化生态日趋衰颓的情况下，国民党政权强行向下伸张，不但难以找到一个理想的托付“支点”，反而恰逢其会地为土豪劣绅提供了一个纵横驰骋的舞台。

　　　　四

1933年，当行政院农村复兴委员会在江苏等地调查时发现，乡村政治组织的中心机关是区公所，乡镇以下无足轻重。(44) 近代区乡行政的萌芽始于19世纪中叶的“团练”。清末推行地方自治时，“区”正式成为自治组织。(45) 南京国民政府成立后，区级组织逐渐正规化，先是假托自治的区公所，后改为官治性质的“区署”。改为“区署”后，区成为正式一级国家政权。介于县政府与乡镇之间，一切县政设施，都要通过他才能到达地方。故在战前乡村政治结构中，区长具有特殊的地位。

在区公所时期，区长是自治机关的首领，规定应由本地人担任。区长一职遂成了土豪劣绅觊觎的主要目标。由于县长必须回避本籍，加之战前县长的任期甚短，平均任期只有一年左右。(46) 县长对于其所任职的县来讲，几乎是一个局外人。有的尚未熟悉当地的大致情形，即又匆匆离任。行政院农村复兴委员会在江浙农村调查时发现，一些外来县长对所辖县境之社会经济情形，茫然无知。因县长及其佐治人员来自外地，语言不通，平时足不出县衙。面对调查人员的询问，有的县长以“县府中人素不下乡，故情形并不熟悉”之语坦然相答(47)。这无疑给具有本土地缘优势的区长以坐大的机会。分区设署后，区长的身份变为正式的政府行政官员，按规定亦应回避本籍（本区），由省政府任命，并直接受县政府节制，但实际上，区长职位仍多被当地土劣势力僭取，回避本籍的规定成为一纸具文。外来的县长不仅难以节制本土的区长，有时反过来受本土区长牵制。一些区长不仅控制地方团队武装，并直接受理民刑案件，集行政权、司法权和军事权于一身，权势赫赫，不仅在乡间为所欲为，甚至上抗县府，莫或敢撄。清代知县兼理司法，国民党执政后，开始将司法从县长的职责中逐渐剥离出来，成立地方法院专理司法。按理区长更无权干涉司法行政，但“在大多数省份，区公所差不多也就是乡村中的司法机关。有许多民间的纠纷，往往都向‘区长老爷’告状”(48)。原本属于知县老爷的司法权力，如今却转移到了区长老爷的手中。有的区长拥枪自雄，进出县城，往往带十几个武装弟兄，威风凛凛，县长相形失色。区级政权被土豪劣绅滥用，几为各省普遍现象。在江苏常熟，调查人员发现，区长“大都只要钱，不做事，居在城里，一个月之中，偶尔去区公所走几转”(49)。在湖北监利，土豪劣绅分为新旧两派，旧派掌握该县财政权，新派则占有区长和地方团队等职权，县长孑然一身，不能动其毫末。该县每一区长自设有“特务队”，各有人枪数十，出入前呼后拥，煞是威风。区公所内不仅公案完备，而且设有各种刑具，受理民刑案件，生杀予夺，为所欲为。有一区长曾一天杀76人，事后县长欲加诘责，亦无可奈何。(50) 由于土劣势力强横，有些县长为了保住职位，只好与土劣同流合污。

战前区级政权恶化的情形，蒋介石1934年的言词可为佐证：“依现行《县组织法》，县以下之各乡，原定分划为若干区，各设区公所，以为地方自治机关，其组织既不健全，人选亦甚滥杂，经费则尤形短绌。地方民众之视区长，无异昔日之团董庄头，绝不特加尊重，于是地方士民之贤良者，多趑趄引避，不肖者则奔竞而进，结果各地区长，大都为贪污土劣所把持，助行政令则不足，压迫民众则有余。”(51) 蒋介石认为，区长职位之所以被土劣篡夺，是因为区长职位低，不能吸引人才的缘故。其实，这个时期，基层社会精英普遍“上浮”，以至合格称职的县长人选亦不易罗致，政权越深入，人选自然越杂滥，土劣乘机揽权，乃势所必然。政权初建时，许多省份曾设有区长训练所，招募青年学生入所受训，试图培养一批新的基层干部。如江苏于1929年开办过一期区长训练班，将各县遴选出来的区长后备干部集中到省会镇江，集训6个月后，放回各县成立区公所，担任区长。(52) 但据当时人观察，这些从训练所毕业的学生“表面上虽然掌握了农村政治的一部分实权，其实农村中真正的势力，还依旧在一般地主豪绅的手里。”“一般说来，无论是新式或旧式的区长，常为当地的大小地主们所包办。”(53) 行政院农村复兴委员会在江苏农村调查时发现，各县区长人选非常复杂，有旧官僚、旧幕僚、旧绅士，也有中学毕业生和个别大学毕业生。(54)

区政权本为国家权力的延伸和加强，其结果却成为土劣藉以自雄的工具。土豪劣绅本不具备传统文人士绅的个人魅力权威、内在道义性权威和外在法理权威。他们所赖以支配基层社会的资源基础只是强制性的武力或财力。但是，当国民党政权向下扩张的时候，正给予他们以僭取法理权威的绝好机会。正如当时人所称：“土豪劣绅在农村社会里本来是很有势力的，但是他们的地位并没有法律上的依据。现在他们能够凭借一个与地方官府衔接的自治机关，时时向人民发号施令，加捐要钱，假自治的名义来垄断地方的事务。”(55) 这样一来，土豪劣绅比以往更猖狂，也更具压迫性。按规定，一个区公所每年的办公经费只有一两千元，而在江苏常熟、昆山等县，一个区公所一年的经费，竟高达10万元以上，普通也有二三万至七八万不等。至于其他的任意征派，更无法计算。(56)

对国民党而言，土豪劣绅对地方资源的垄断和对国家权力的侵越，无疑有碍于国家政权的向下扩张。1933年8月，国民政府军事委员会南昌行营重拾北伐旧绪，颁发《惩治土豪劣绅条例》，规定凡“武断乡曲、虐待平民”、“恃势怙豪，朦蔽官厅”、“变乱是非，胁迫官吏”、“逞强恃众、阻挠政令”、“假借名义，派捐派费”者，均应严加惩处。(57) 这一条例颁布后，少数省份动真惩处了个别土豪劣绅。但2个月后，蒋介石训令不得妄自将惩治条例援引于“公正士绅”。这样一来，惩治土豪劣绅运动也就不了了之。

与区长职位相比，战前乡镇长职位的吸引力要小得多。据1933年的调查，江苏区以下的组织是“乡辖闾，闾辖邻，乡闾邻长由农民公选，当选人以人格、知识和做事能力为标准，而且全为义务职，很多人都不愿干”(58)。由于这个时期的乡镇长有职责而无报酬，甚至乡镇公所的笔墨纸张茶水等费用，亦需乡镇长私人贴补。乡镇长任务繁杂，如全脱产投入，势必影响本身的职业和生计，因此“乡镇长不愿就职者多，甚至有藉口出外经营商业无力兼顾乡务为辞”，辞职不干。(59) 国民党中央政治学校学生在昆山调查时也发现：“稍通文理者，多不在乡村谋生活。有之，也因生活所累，每多不肯就任（乡镇长），故推选之乡镇长，大多数是（过去的）乡董。”“上级机关交下之公牍，不能转达乡镇，在区公所即止了。因乡镇长知识有限，通达文理者，仅十分之一二，多数仅识之无几，一字不识者，每区也有几人。因为乡镇长不能尽职，而上级机关又只知催缴。所以往往只得敷衍应付了事。”“乡镇长中能奉行转饬公牍者，实居少数。加之他们都各有各的职业，公费月仅一元。所以他们多半为自己的生活奔波。故有许多乡镇机关简直等于虚设。”(60) 有人这样形容乡镇长的尴尬地位：“有钱有势者不屑为；有才有学者不肯为；有德有品者不忍为；忠实笃厚者不敢为。”(61)

虽然如此，战前江苏的乡镇长大多由富有田产的地主担任。1933年，中央研究院在江苏无锡调查104个乡长，发现这些乡长中，地亩最多的几及千亩，最少的也有二三十亩，平均一百多亩（参见下表）。乡镇长职位虽然是义务职，但职务本身能带来相当可观的经济利益。乡镇长上任前未必都是地主，但上任后大多能很快刮聚财富成为地主。基层行政人员薪饷微薄，甚至完全没有薪饷，实际意味着政府默许这些基层行政人员在与农民打交道中浮收摊派以维生。据当时人的观察，“江浙各地的乡镇长的办公费，也有向县府或区公所领来的，但为数非常微细，他们较多的收入，倒是由地方的土地卖买的中费或其他非正式的方法得来的。”(62) 由于政府的一切税捐或摊派的征收，大部分必须经过他们的手才能实现，他们从中得到了揩油自肥的机会。

　　江苏无锡104个乡长的田亩与职业统计

资料来源：张锡昌：《农村社会调查》黎明书局1934年，第263—264页。

在战前，各地乡镇长的权力尚有限。1939年实行“新县制”后，乡镇成为县以下基层行政的重心，乡镇长被国家政权赋予重任。按照“新县制”的有关规定，乡镇长兼乡镇壮丁队队长和乡镇中心学校校长。在有些地方，乡镇长还兼任乡镇信用合作社的社长。此外，乡镇还拥有自己的财政预算，有权向所属居民征收捐税。(63) 这样一来，乡镇长集一乡一镇之政治、军事、经济、教育等权力于一身。乡镇公所官衙化，其职员编制按国家规定有一二十人，实际上大多超编，多者可达四五十人。(64) 除正副乡镇长外，还有股长、干事、师爷、文书、事务员、会计员、户籍员以及武装乡丁。据一位名叫李月波的人回忆，他初中毕业后，本想继续读书，而他的岳父、内兄、堂兄等均劝他不要升学，留在乡公所做点公务，“以显门庭，光耀祖宗”(65)。在乡民眼中，乡公所职位隆誉到可以光宗耀祖的地步，自然趋之者若鹜。战前“很多人都不愿干”的乡镇长职位，转而成为地方精英猎求的目标。

对国民党而言，土豪劣绅对基层权力的专擅与篡夺，无疑是其国家权力扩张过程中所遭遇的棘手难题和重大困扰。共产党通过严格的意识形态塑造，从农民中选拔和培养乡村社会的管理者和基层干部；国民党则将原有的基层社会权势力量合法化、官僚化。国民党不是培养和派遣合格的党员去充当基层干部，而是不加甄别地将所有现职基层乡保甲长披上党员的外衣。将所有基层行政人员都收容入党，其结果只是为土豪劣绅增添一重政治履历罢了。

　　　　五

长期以来，人们谈论国民党基层政权的弊端，必统称“保甲长”如何作恶。事实上，在县以下基层行政人员群体中，其作恶的程度与职位的高低往往成正比，即职位越高，滥用权力的现象越严重。人们常将保长和甲长相提并论，不加分别。其实，无论是社会构成，还是群体角色上，甲长和保长均有所不同。

保长之文化水平大多低下，出身也比较庞杂。据1943年社会学者蒋旨昂对重庆附近两个乡的调查，认为“门第关系在保长之资格上常显重要，许多保长住的地方，就是以他的姓为地名的……这表示保长在那保是久远的大户”。但是，他又说：“如说保长全是由富绅担任了，则大谬不然”。他举例说，1939年，某乡共有19位被县长确认的“富绅”，内中只有1人是保长。当时该乡共有27个保，其余的保长中，有的是中医，有的是小学教员，有的经过商，内中还有一个和尚。(66) 另一位社会学者胡庆钧在考察云南乡村基层政权后，也发现“担任保长的并不是属于绅士这一流人物”，而大多是“介乎农民和绅士之间的人物：可以是比较清正的小学教师，也可以是专爱打听是非，脱离农作的闲人，也可以是做小本买卖的行脚商人”。(67)

一般说来，保长在乡村中大都具有中等经济地位，小地主和富农居多，但也间或有穷人担任者。1933年，行政院农村复兴委员会在河南农村曾调查过21个保长，内中田产在30～40亩的有8人，50亩以上的有9人，不到10亩的有4人，认为“保长的经济情形比较还是殷实的，其中多数是富农”(68)。当保长的一般比较能说会道，有一定的活动能力和办事能力，有的是流氓地痞，有相当文化和社会地位的人是不屑当的。在清代以前，人们将“乡约、保正、差”比做“蚊虫、跳蚤、虱”。人民国后，民众心理仍以对待过去乡约保正的态度来对待保甲长。(69) 即使在“新县制”下，国民政府正式承认保长也是公务员，但实际上保长永无上进的机会，相反常受上官凌虐辱骂，甚至性命堪虞。在兵荒马乱时期，保甲长遭过境军队鞭笞奴使，凌虐呵叱，几乎是家常便饭。湖南民间有一土谚：“保甲长，脑壳痒”，意谓保甲长常有生命危险。(70) 蒋介石对此也有所察觉。他在战时所颁《县各级纲要实施办法》中指出：“过去保甲长多为警役兵队上官凌虐辱骂，故社会咸贱视之，洁身自好之士，每每不愿充任。”(71) 可见这个时期保甲长的社会地位与清代的乡约保正相比，并没有太大的改变。

保长虽然地位低微，但国家的一切政令多要透过保甲这一层，才能传达到底层民众。地方官吏常以保长为“征役承差的头目，事事物物，皆诿在他的身上”(72)。保甲制度初建时，“防治奸宄”是保甲长的唯一职责，但其后各级地方官吏视保甲为万能，将一切政令均付之保甲长去实施与推行，漫无限制地滥用保甲，“无论保长能不能担负，应不应办理，总是要找保长，骂保长”(73)。在战前，保甲长为义务职。保长每月只有一二元的办公津贴，自嘲“管、教、养、卫四件事，衣、食、住、行一元钱”。“新县制”推行后，保长由义务职改为有给职，但薪俸极低，有的地方保长月薪仅购一斗米，有的地方保长月发一石谷。所以当时人们认为，除非别有企图，一般人是不愿担任保长的。

一般人不愿当保长，也与保长的边际地位有关。所谓“边际地位”，乃指保长处于官系统与民系统的交接位置。一方面，保长是国家行政最下层的执行人，负有国家基层公务员的基本职责，但另一方面，保长并未享有普通公务员所享有的政治地位、晋升机会和经济待遇。而且保长毫无例外地由本地人担任，在法理上应是一保之内的自治领袖，必须办理保内各项自治事务，为保内民众谋利益。由于保长所处的边际地位，当官民利益一致或当官系统消极无为时，保长也许尚能应付裕如，比较容易扮演好自己的中介角色。然而，国民党政权一天天地往下伸张，而这种伸张所带给普通百姓的，只有没完没了的“索取”，而毫无“给予”。在这种情况下，保长仿佛是政府的一只“扒手”。“要钱问保长，要命（指抽壮丁）问保长。”(74) 保长亦自嘲“除摊派外，少会议；除催款外，无工作。”(75)

由于国民党政权对乡村社会资源的过度汲取，导致官民利益严重冲突，官民矛盾极端激化。在这种情况下，置身于官民两大系统之间的保长，他假如存着一份乡梓情谊，顾及和认同地方民众利益，就不能很好地完成上级官厅交办的任务，势必遭到上峰的谴责，甚至凌虐辱骂，鞭笞吊打，他若完全倒向政府的怀抱，毫不顾及地方民众利益，虽然能“讨得政府好”，却“失去民众心”。1938年，安徽铜陵县城厢641名保甲长联名致电南京国民政府，陈述他们置身官民之间的两难处境说：

保甲人员系以地方人办理地方事，事繁责重，如认真办理，则招怨地方，倘从事敷衍，则废弛政务。如征兵、筹款、公役等事，多为易于招怨之尤，稍事破情，即受捏名控告……办公务人，欲敷衍从公，则不免上峰之谴责；实事求是，则又开衅地方，为好事人所诬谄，进退维谷，依据不知所从。特联名电请曲示矜恤。(76)

在这种进退维谷的两难处境中，保甲长面临着两种选择：一是顾及和保护乡土民众利益，保持自己在村民心目中的声望和地位，拒绝充当政府的“扒手”；二是彻底投身于政府的怀抱而不顾及村民利益，并从国家对村民榨取资源的过程中徇私舞弊，揩油自肥。

在国家权力的过度压制和榨取下，比较正直而有信用的保长无法苟存，只好退位，而让给流氓光棍一类的边缘人物充任。而后者之所以乐于充任，乃可以借公职以饱私囊。越到后期，后一类人物在保长群体中所占的比例越大。和区乡长职位不同的是，保长一职因位卑、职繁、待遇低，不为豪绅地主所看重，但豪绅们仍不免在幕后予以操纵，将保长变成他们手中的傀儡。胡庆钧于1947年调查云南基层政治后，得出一个结论，即认为保长处于政权和绅权两种权力的夹缝中，是一个既可恨又可怜的角色。(77) 保长受绅权操纵或畏惧绅权，在执行政策的过程中，往往劫贫纵富，征兵征粮均以无钱无势的小户为征取对象；也由于他极力依附政府权力，以至于将官民之间的矛盾转化为自己与村民之间的对立。村民们往往将国家榨取所带来的痛苦一股脑儿归咎到保长身上。尽管区长、乡镇长的作恶程度比保长远甚，但由于保长是直接执行者，被村民们看作是国家政权的化身，因而保长往往比区乡长更为村民所痛恨。1949年政权更替之际，国民党上层文武百官纷纷一走了之，留下几百万乡镇保长替国民党赎罪。假如严格按照土地占有量来衡量，一些保长实际够不上地主资格，但由于人们对他们派夫、派款、抓壮丁等，恨之入骨，不将他们扣上地主恶霸帽子不能泄愤解恨，于是有的将宗族共有的祭田也硬加到一些保长头上，“玉成”其地主资格。土改时期，各地保长几乎无例外地被划入地主阶级行列。

尽管人们常将保甲长相提并论，但甲长实际上是一个没有多大职权的角色，因而滥用权力的现象并不多见。很多地方的甲长由各户轮流坐庄，其职责不过是为保长跑腿而已。

　　　　六

国民党执政的22年间，其政权在长江中下游各省基层社会的渗透和扩张，有一个由浅而深的过程。大体而言，在政权初建时期，忙于筹建上层统治机构，无力向县以下基层社会渗透，中央政令下达到县衙门以后，即被搁浅，无法再向下推行。这个时期的县衙门大抵仍是国家行政机构的末梢。从1934年开始，县以下开始分区设署，在区署一级正式委任国家行政人员，国家政权下沉一级，并在区署以下推行保甲制度。不过据当时人观察，保甲除在江苏等少数省份有所成效外，在多数地区有名无实。

抗战爆发后，为了适应战时形势的需要，国民党政权加大了向基层社会渗透扩张的力度。1939年实行“新县制”以后，国家权力进一步由区署下沉到乡保，中央政令由省而县，由县而区，由区而乡，由乡而保，层层下达，连甲长也成为国家政权的“跑腿”，自上而下的政治轨道一直构筑到各家各户的大门口，国家政权的扩张和渗透达到了历史上前所未有的程度。“新县制”名义上规定县以下为自治体制，县乡均为自治单位，并“纳保甲于自治之中”，规定甲长、保长、乡长、县长由下而上层层民选，形式上也构筑了一条自下而上的管道。但在实际运作过程中，自下而上的管道堵塞不通，基层干部依然是层层委任，各级民意机构有名无实。在法理上，基层干部肩负着双重任务：一是执行国家下达的行政命令，二是办理地方自治事务。前者充当国家政权代理人的角色，后者充当民间社会组织者的角色。但事实上，区乡保甲长的实际职责完全被国家行政事务所侵占。征兵、征工、征粮、征款成为区乡保甲长的主要职责。保甲组织由以政治控制为主，逐渐蜕变为以社会汲取为主。正是在这一转变过程中，区乡保长得到了滥用职权和从中揩油的大好机会。自国民党建立保甲制度以后，共产党一再抨击保甲制度中“联保连坐”所具有的封建性的人身强控特征。实际上，自保甲制度实行后，“联保连坐”的职能在各地并没有得到很好的发挥。1937年1月，湖北省县政研究会即指出：“湖北办保甲多年，人力财力不知耗费至若干万，结果多数县份，不免落于空疏虚伪……湖北对于连坐法，从来亦没有行过一次， 而保甲长每月每日，闭门造车应付此项手续，则未尝停息，结果仅有堆积如山之纸片，与事实不生影响。”(78) 方扬在1947年出版的《地方自治新论》一书中也谈到：“联保连坐确是不好，但实在说起来，也并没有做到这一点。能够做到这一点，在战时间谍汉奸也不会那样活跃。”(79)

保甲制度的“联保连坐”功能虽然没有很好发挥，但在人力、物力的动员和征取方面，保甲却起到了相当大的作用。农民对保甲的痛恨，也主要痛恨其以“摊派”为主的社会榨取，而非以“连坐”为主的社会控制。对于区乡保长而言，其兴趣点也不在吃力不讨好的“联保连坐”上，而在有油水可捞的“摊派”上。国家政权的“摊派”次数愈繁，他们趁机揩油加码的机会愈多。正是在国家政权及其基层经纪人的双重榨取下，乡村社会进一步沦为贫穷与动荡交错的深渊。

注释：

① 杜赞奇着，王福明译：《文化、权力与国家：1900—1942年的华北乡村》，江苏人民出版社1994年版；黄宗智：《华北小农经济与社会变迁》，中华书局2000年版；刘昶：《1900—1940年华北的乡村政治》，载王晴佳、陈兼主编《中西历史论辩集——留美历史学者学术文汇》，学林出版社1992年版。

② 王奇生：《党员、党权与党争：1924—1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2003年版，第248页。

③ 李云汉主编：《中国国民党党务发展史料一组织工作》，下册，台北中国国民党中央党史委员会1993年版，第93页。

④ 人口数依据《申报年鉴（民国二十五年）》（上海申报馆编印），第87—89页；党员数依据《中国国民党年鉴（民国二十三年）》（中国国民党中央党史史料编纂委员会编印），第乙23—24页。

⑤ 鲁学瀛：《论党政关系》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月。

⑥ 中国国民党中央统计处编：《中国国民党中央执行委员会统计处报告第二类第二号》（党员统计），1930年5月，编者印。

⑦ 土田哲夫：《中国国民党の统计的研究（1924—1949）》，《史海》（东京）1992年第39号。

⑧ 《江苏各县党员职业统计》，1929年3月11日《中央日报》。

⑨ 何汉文：《如何树立党在农村中的基础》，《中央周刊》第1卷30期，1939年3月。

⑩ 何汉文：《如何树立党在农村中的基础》。

(11) 《苏省各县党务状况》，1930年8月20日上海《民国日报》。

(12) 林雪：《实习报告》（1931年9—11月，昆山），手抄本；戴钟衡：《实习报告》（1931年9月，松江），手抄本，均为中国第二历史档案馆藏国立政治大学档案，一一二／105、253。

(13) 李云汉主编：《中国国民党党务发展史料—组织工作》，上册，第482页。

(14) 薛迪功：《对于以前各县党务工作的观感》，《江苏党务周刊》第34期，1930年9月6日。

(15) 《江苏省党部增加下级党部经费办法》，1929年4月26日上海《民国日报》。

(16) 黄伦：《地方行政论》，正中书局1942年版，第133—135页；高亨庸：《县政机构之改造》，正中书局1941年版，第34—35页。

(17) 张益明：《南京国民党政权的乡村机构演变之特点》，《南京大学学报》1987年第1期。

(18) 湖南省政府秘书处编：《民国十九年湖南省政治年鉴》，编者印，第465—834页。

(19) 高亨庸：《县政机构之改进》，第42—43页。

(20) 《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，湖北省政府秘书处编：《湖北第一次全省行政会议汇编》，编者印，1935年3月，第54页。

(21) 程方：《中国县政概论》，商务印书馆1940年版，第55—61页；谢振民：《中华民国立法史》（下），中国政法大学出版社2000年重印本，第718—733页。

(22) 丘河清：《保甲之史略及其运用》；黄兆鹏：《江苏过去地方自治之失败与今后保甲运动之途径》，载《江苏保甲半月刊》第1卷第1、10、11期，1935年。

(23) 高亨庸：《县政机构之改进》，第58—64页。

(24) 程方：《中国县政概论》，第298页。

(25) 周锡瑞、兰京：《中国地方精英与支配模式导论》，《中国社会科学季刊》（香港），1998年夏季卷（总第23期）。

(26) 赵世瑜：《吏与中国社会》，浙江人民出版社1994年版，第171页。

(27) 张仲礼：《中国绅士》，上海社会科学院出版社1991年版，第137页。

(28) 甘乃光：《中国人事制度发展的趋势》，《人事行政》第1期，1942年12月。

(29) 湖北省政府编：《湖北省30年度党政军工作总检讨大会汇编》，编者印，1942年10月，第78页。

(30) 彭湃：《海丰农民运动报告》，《中国农民》第1期，1926年1月。

(31) 毛泽东：《寻乌调查》，《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第227页。

(32) 湖北省民政厅编：《湖北县政概况》（一），编者印，1934年版，第10—11页。

(33) 鲍祖宣：《国难时期的妇女教育》，《女子月刊》第4卷第1期，1936年。

(34) 乔启明：《中国农村社会经济学》，商务印书馆1946年版，第298页。

(35) 中央农业实验所：《乡村教育调查》，《农情报告》第4卷第9期，1936年9月。

(36) 童润之：《我国中等学校乡村化程度的调查》，《教育杂志》第26卷第10期，1936年10月。

(37) 行政院农村复兴委员会：《江苏省农村调查》，上海商务印书馆1934年版，第88页。

(38) 《乡村颓败了》，1930年1月12日上海《民国日报》。

(39) 湖北省民政厅编：《湖北县政概况》（四），编者印，1934年版，第1104页。

(40) 引自程方《中国县政概论》，第471—472页。

(41) 徐德嶙：《地方自治之理论与实施》，上海法学编译社1933年版，第131—133页。

(42) 梁漱溟：《北游所见记略》，载《梁漱溟全集》第4卷，山东人民出版社1991年版，第896页。

(43) 何梦雷：《苏州、无锡、常熟三县佃租制度调查》，见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》（中国地政研究所丛刊第63辑），（美国）中文资料中心、成文出版社印行，出版时间不详，总第33242—33243页。

(44) 行政院农村复兴委员会编：《江苏省农村调查》，第61页。

(45) 魏光奇：《官治与自治：20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆2004年版，第78—79页。

(46) 王奇生：《民国时期县长的群体构成与人事递嬗》，《历史研究》1999年第2期。

(47) 行政院农村复兴委员会编：《浙江省农村调查》，上海商务印书馆1934年版，第235页。

(48) 李珩：《中国农村政治结构的研究》，《中国农村》第1卷第10期，1935年7月。

(49) 行政院农村复兴委员会编：《江苏省农村调查》，第81页。

(50) 雷啸岑：《为密呈监利县县政黑暗隐患堪虞恭拟整饬要旨》（1933年6月），湖北省档案馆藏档案，LS1—3—2268。

(51) 引自高亨庸《县政机构之改造》，第42页。

(52) 俞茂林：《我县国民党区级政权的建立及活动》，《海门县文史资料》第7辑，1988年12月。

(53) 李珩：《中国农村政治结构的研究》，《中国农村》第1卷第10期，1935年7月。

(54) 行政院农村复兴委员会编：《江苏省农村调查》，第61页。

(55) 陈柏心：《中国地方制度及其改革》，广西建设研究会1939年版，第295页。

(56) 李珩：《中国农村政治结构的研究》。

(57) 《惩治土豪劣绅条例》，湖北省档案馆藏民国湖北省民政厅档案，LS3—1—308。

(58) 行政院农村复兴委员会编：《江苏省农村调查》，第72页。

(59) 汗血月刊社编：《新县政研究》，上海汗血书店1936年版，第252页。

(60) 林雪：《实习报告》（1931年9—11月，昆山县），手抄本，中国第二历史档案馆藏国立政治大学档案，一一二／105。

(61) 引自孟广涵主编《国民参政会纪实》（下），重庆出版社1985年版，第1086页。

(62) 李珩：《中国农村政治结构的研究》。

(63) 米庆云：《抗战时期国民党的县政改革》，《成都文史资料》第3辑，1988年。

(64) 焦良辅：《和平乡联保办事处》，《钟祥文史资料》（湖北）第10辑，1990年。

(65) 李月波：《我对县参议会的点滴回忆》，《黔江文史资料选辑》（四川）第4辑，1989年。

(66) 蒋旨昂：《战时的乡村社区政治》，上海商务印书馆1946年版，第56—57页。

(67) 胡庆钧：《两种权力夹缝中的保长》，载吴晗等编《皇权与绅权》，上海观察社1949年版，第135页。

(68) 行政院农村复兴委员会编：《河南省农村调查》，上海商务印书馆1934年版，第75页。

(69) 李宗黄：《现行保甲制度》，上海中华书局1945年版，第106页。

(70) 李宗黄：《现行保甲制度》，第114页。

(71) 引自黄伦《地方行政论》，南京正中书局1942年版，第200页。

(72) 黄伦：《地方行政论》，第198页。

(73) 黄伦：《地方行政论》，第204页。

(74) 刘振东：《县财政建设》，重庆中央政治学校1941年版，第20页。

(75) 《各县乡镇保长控案》，湖北省档案馆藏档案，LS3—2879。

(76) 李宗黄：《现行保甲制度》，第114—115页。

(77) 胡庆钧：《两种权力夹缝中的保长》，载吴晗等编著《皇权与绅权》，第130—139页。

(78) 湖北省县政研究会编：《改进湖北政治意见》，编者印，1937年版，第6—7页。

(79) 方扬：《地方自治新论》，福州教育图书出版社1947年版，第542页。

王奇生，中国社会科学院近代史研究所　研究员、博士生导师。（北京　邮编：100006）

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